十年磨剑重典治乱

　　＂《安全生产法》的修订是时代的呼唤，历史的必然。＂这是见到记者后，全国人大常委，中国安科院副院长、总工程师张兴凯说的第一句话。
　　2014年8月31日，新《安全生产法》（以下简称＂新安法＂）由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，自2014年12月1日起开始施行。为了对新安法的修订背景、过程有一个详细的了解，本刊记者采访了全程参与新安法修订、审议工作的张兴凯。
　　为何要修订安法
　　＂2002年，我国出台《安全生产法》。在这之前差不多经过10年的时间，我们才建立了《安全生产法》，形成了一把利剑，这叫十年铸剑。但是这把剑还不是很锋利。＂张兴凯打了一个比方。
　　《安全生产法》出台已经12年之久，社会一直在发展，人的思想也在进步，特别是党中央、国务院的执政理念也在逐渐发展。说到这里，张兴凯举了个例子，比如这几年安全生产工作中遇到的执法成本倒置，这是很严重的问题。一个守法的企业安全成本很高，不守法的企业安全成本反倒很低。另外还有隐患排查治理体系、标准化等新的工作方法，都是这十几年中出现的。＂因此，修订《安全生产法》是历史的必然。从2002年到2014年，新安法代替旧安法，我称之为十年磨剑，如今我们已利刃在手。＂
　　新安法提出了＂以人为本＂的要求，把人的生命安全放在更加重要的位置；明确了安全生产格局，使企业安全生产管理部门在履行安全管理职责方面有了法律保障，为基层安监工作提供了新思路。＂这一定会推动我国安全生产形势的稳定好转。＂
　　张兴凯介绍，《安全生产法》的修订可归结为5个方面。一是我国法制建设的整体实践，给《安全生产法》的修订带来很多启示，这些启示必须融入到新安法里面。二是党中央、国务院全面深化体制改革，其中包括法制体制建设、现代社会治理能力建设和治理体系建设，这对安全生产工作改革，特别是安全生产法制建设，提出了新要求。三是这十几年来，《安全生产法》在实施过程中总结了一些新成果，这些成果需要融入法律之中。四是在新的时代，面对党中央、国务院的新要求，我们在《安全生产法》的实施中也遇到了一些新问题。五是国际、国内安全生产工作的新实践，需要以法的形式固定下来。
　　新安法是怎样产生的
　　据张兴凯介绍，我国一部法律的修订，按照中华人民共和国《立法法》的规定，一般是这样的过程：第一步，法律的修订首先得有人提出修订，或提出立法建议。＂这些人可以是人大代表，也可以是人大常委，人大代表要30人以上，人大常委数目可以少一些，1个人也可以。＂
　　提出立法建议之后，由国务院直接组织前期的立法工作，或者由人大各专门委员会或者人大常委会直接组织立法工作。＂专项法一般是由国务院直接交给相关的部委，由部委准备前期的立法工作。比如《安全生产法》，就是由国家安监总局组织相关立法工作。＂张兴凯介绍说，早在2008年，就已经有人大常委代表提出了《安全生产法》的修法建议，那时国务院和国家安监总局就已经开始准备修法工作了。
　　第二步就是成立工作组。国家安监总局在2012年正式成立了新安法立法工作组，由副局长杨元元任组长，张兴凯负责其中技术方面的问题。
　　第三个阶段，列入国家立法计划。全国人大常委会每年都要制定立法计划，新的法律必须经过人大常委会审议通过，才能确定立法。2013年，《安全生产法》修订列入了2014年的国家立法计划。
　　进入立法计划以后，这个法律条文就可以开始准备工作了。＂大部分法律是要向全民公布的，也就是征询意见。比如新安法，2013年上半年，国务院法制办开始通过网络等不同渠道，向全国征求意见。＂征求意见之后，将意见汇总提交人大常委会。张兴凯表示，＂像这种专门法，要经专项委员会先进行预审，新安法就是由法制委员会和经济委员会进行预审的。＂
　　预审之后，如果可以上全国人大常委会审议，那么进行一审。一审之后，还要做必要的调研、修改工作，然后就进行二审。如果二审争议比较大，再进行三审，甚至四审、五审。＂有的法律经过五审才出来，比如《环境保护法》。新安法的一审是在2014年2月份，二审是在8月份，两次就通过了。＂
　　按照中华人民共和国《立法法》的规定，一般法律的修订要经过三审，但新安法二审就通过了。对此，张兴凯认为这体现了党中央、国务院对安全生产工作的高度重视，特别是对安全生产法制的高度重视。另外，这说明国家安监总局、国务院法制办等部门的立法准备工作做得十分充分，法条基本没有特别大的争议。而且得票通过率也非常高，＂二审一共有170个人参加投票，其中有165票赞成，没有反对票。＂
　　投票审议通过之后，国家主席签发主席令，然后正式发布、实施。
　　审议阶段的争论
　　虽然新安法得票通过率非常高，但张兴凯认为＂安法修订实际上是一个非常大的修订，审议阶段也出现了一些争议比较大的地方。＂从最后修订的结果看，旧安法共97条，新安法变成了114条，净增17条。＂而且修订的幅度非常大。新增加了17条，64款；修改了58条，69款。修改的条数占了总条数的60%，比例非常大。＂
　　据张兴凯介绍，新安法在审议阶段，普遍存在争议的主要集中在以下几个方面。
　　乡镇、街道、开发区的政府部门，在安全生产职能上怎么定位？审议阶段出现了不同观点。一种观点认为，按照我们国家四级行政体制的规定，具有行政执法权的部门最低到县级，那么就不应该赋予乡镇安全生产的执法权。另外也有人表示，乡镇或街道没有能力和条件去执法。第二种观点认为，乡镇或街道代表我国的基层政府，国家只要给他们这个权利，他们就能做好。如果他们不重视安全生产，安全生产工作是做不好的。
　　对于这个问题，张兴凯认为＂乡镇政府必须负有一定的安全生产责任，并且能够行使一定的安全生产权利。但是这种权利和责任，特别是权利，应该是符合我们国家的宪政和法制的。＂最后新安法也基本按这个观点修改的，如旧安法第八条为：……县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。新安法增加为：……乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。