我国反避税工作出路探析
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高世强+王爱萍
中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）12-0079-03
摘要：随着全球经济一体化进程的不断加快，各企业集团间以避税方式获取更大的经济利益。2013年反避税对税收增收贡献达到469亿元，同比增长123亿元，增幅36%，是五年前的37倍。反避税工作已成为防止税收流失、维护国家权益的重要手段。随着相关经济、税收法规的日趋复杂，国际经济活动中的避税行为也更加隐蔽和复杂多变，反避税工作面临的形势更为严峻。本文通过剖析我国反避税工作现状、存在的问题及成因，提出当前深化反避税工作的对策和建议。
关键词：反避税 出路 探析
着全球经济一体化进程的不断加快，国际经济交往日益密切，各企业集团间也出现前所未有的紧密合作，为了获取更大的经济利益，避税成为经济往来中的一种客观存在的现象。据不完全统计，我国每年以避税形式侵蚀的税款有500个亿之多，由此可见防止税收流失，加强反避税工作刻不容缓。随着税收法规的日趋复杂，避税行为更加隐蔽多变，反避税工作正面临着巨大挑战，在当前严峻的经济社会形势下，为进一步维护国家税收权益，营造企业公平竞争的环境，在我国探索出一条反避税工作的有效出路显得迫在眉睫又意义深远。
一、我国反避税工作存在的问题及原因分析
经过近三十年的努力，我国反避税工作取得了一定的成绩，但与世界发达国家相比还有不小差距，与新经济形势下避税情况层出不穷的态势相比，仍存在一些亟待解决的问题。
（一）存在的问题
1.反避税工作的覆盖面太窄。首先，我国税务机关反避税工作绝大部分针对非居民企业和跨国公司，对内资企业之间避税问题没有引起足够的重视。其理由是内资企业避税的收入主要流向企业和个人，是＂藏富于民＂，而非居民企业和跨国公司避税直接导致了国家税收流失和国内财富向国外转移。其次，反避税税种单一现象也比较严重，反避税关注企业所得税多，关注其他税种少。在我国现行税法中，主要在《中华人民共和国征收管理法》及其实施细则以及《企业所得税法》及其实施细则中设置了反避税条款。由于企业所得税的税负难于转嫁，增加了纳税人的避税动机，再加上缴纳企业所得税时要计算各种税前的扣除，使避税有了更大的空间，所以纳税人往往把企业所得税作为首选的避税税种。
2.税收情报信息来源渠道少。国际国内市场税收情报信息掌握难，国际税源的特点是流动性强，管理难度大，再加上国际间的协作不够紧密，国内与国际的情报交流没有相应的制度保证，税务部门和相关部门的配合缺少默契，部门间信息传递不够通畅。国内税务管理机关因国地税机构的分设，共同管理同一企业的不同税种，造成税种间信息的采集以及共享不通畅。而企业的关联申报信息、境外收入等信息的获取是开展反避税工作的重要前提。信息获取问题成为目前制约反避税工作开展的一项不利因素。
3.反避税工作面临各方面的阻力大。有些地方政府为了加大招商引资力度，不惜破坏税制的统一性，为纳税人避税大开方便之门，致使税务机关进行反避税时，有的地方政府直接干预税收执法，造成反避税人员工作的被动甚至无法正常开展工作。
4.税务人员素质与反避税工作的要求有差距。我国反避税工作相对起步较晚，反避税人员的业务水平和外语能力还比较低，对国内的一些税收政策法规了解多，对国外国际税收惯例及税收管理体制等知之甚少，面对强大的对手，一些税务人员反避税的信心不足，产生了畏难思想，影响了反避税工作的正常开展。
5.反避税机构与政府其他部门协作不够。在实践当中，税务机关尤其是其反避税部门与其他政府部门的合作还处于人治阶段，反避税的调查需依赖于其他部门的配合，税务机关获得其他部门的协作往往凭借各部门领导或相关工作人员的个人协调能力或私交，使得配合的力度以及各类信息获取和使用不规范。目前《山东省地方税收保障条例》的出台，一定程度上有助于各部门的协作配合，要实现政府部门信息共享的法治化，依靠政府的制度化安排获取和利用第三方信息，实现部门间的相互配合，在我国依然任重道远。
（二）反避税工作存在问题的原因分析
1.对反避税工作缺乏足够的认识。大部分纳税人往往把避税与节税混为一谈，甚至把避税行为当成是一种合法的企业税收筹划；有些基层税务部门把反避税与税务稽查概念等同起来，开展反避税积极性不高。
2.缺乏健全完善的法律法规。在依法治国的前提下，法律体系的不完备是反避税工作无法顺畅开展的又一阻力。我国税收立法现状影响了税法的权威性，首先是税收立法级次较低。到目前为止，我国只出台了 4 部税收法律，《税收征管法》《个人所得税法》《企业所得税法》《中华人民共和国车船税法》，现行的主体税种中如增值税、营业税、消费税均以国务院的＂暂行条例＂形式发布。我国对个人所得税、营业税等均没有设置反避税条款，而实际上这些税种均存在不同程度的避税情况。使反避税税种单一，面比较窄。
3.税收管理体制存在弊端。机构设置不利于反避税工作的开展，反避税工作由国家税务总局国际司主管，从全国来看各省市虽设置了国际税务处（科），但实际上，除广东、山东等几个一直以来工作开展较好的省市外，大多数省市国际税收还处于与大企业管理合并办公状态，虽然有了国际税收以及反避税职能，但大企业日常管理就占去工作人员大部分精力，在这样的状况下再主动寻找线索开展反避税工作会有一定难度，给反避税工作的开展带来很大的局限性。
4.税收征管制度不完善。我国的税收征管制度在税收实践中不断修订和完善，在这个过程中不尽完备的制度使得目前＂有法不依，执法不严＂现象在某些地方仍然存在。同样的税收政策也存在不同时期、不同区域、执行不一样的情况，仍有纳税申报率失实，征管基础工作不够牢固的状况。
二、我国反避税工作出路的思考
从改革开放伊始，我国税务机关便对反避税工作进行了积极探索。借鉴国外经验，结合我国国情，在提高认识、健全法律、改进体制、完善制度四个方面找出一条适合我国反避税发展的出路。
（一）提高全民纳税意识
在西方国家纳税同死亡同等重要，人们把纳税看作是神圣而义不容辞的责任，而在我国自觉纳税的意识尚未完全形成，以致避税念头的滋生缺失了第一道思想防线，因此，提高全民纳税意识是开展反避税工作的当务之急。
（二）建立、完善国内反避税法律法规
在我国反避税工作实践中，只是制定了一些法律和防范措施并对实际操作程序进行了规范，还没有形成一套完整的法律体系。各部门应充分认识到健全反避税法规体系对确保国家财政收入、预防税源被侵蚀的重要意义，应继续以完善法规为重点，建立涵盖多税种的反避税立法体系。
1.要提高税收立法级次。在我国经全国人大立法的税收法律较少，除了作为程序法的《税收征管法》外，目前税收实践中仅有三部税收实体法，即《个人所得税法》《企业所得税法》《中华人民共和国车船税法》，其他实体以暂行条例形式试行的较多，如《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》《中华人民共和国营业税暂行条例》《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》《中华人民共和国资源税暂行条例》，等等，当务之急是要强化税收法律的制定，弱化使用行政法规及部门规章，按照《中华人民共和国立法法》的有关规定，将现行的增值税、营业税、消费税等重要税种经过实践应用修改完善的，上升为法律，提高我国税收法律的效力和级次，清理执行多年的税收法规、规章、批复及通知等，以法律代替规章。
2.在立法上确立反避税工作在我国税收领域的地位。目前我国以《企业所得税法》为基本依据，先后出台了一些反避税的法律法规，但仍应积极进行《税收征管法》《个人所得税法》等法律法规的修订工作，增补反避税条款，使反避税工作的税种涵盖面更为广泛。全面修订《特别纳税调整实施办法（试行）》，制定《一般反避税管理规程》，规范和细化反避税操作和管理程序，继续加强预约定价的法律制定。
（三）改进税收管理体制
1.管理服务调查并重，创建反避税防控体系。过去税务机关对反避税工作的开展偏重于事后调查，介入案件时间上的滞后性，给避免国际双重征税以及国家税款的及时补缴入库带来重重困难。为此国家税务总局确定＂十二五＂时期反避税工作目标是，＂坚持防查并举，建立管理、服务、调查三位一体、统一规范的反避税防控体系＂。从工作理念上把事后调查改为通过各种管理手段事先防范避税行为，做到有预防有调查，防查并举，形成＂事前管理、事中服务、事后调查＂三位一体的防控体系。
2.促进反避税工作向纵深发展。首先，国地税两个主管税务机关之间要实现充分协作。其次，主管税务机关内部要进一步健全和完善反避税管理机构。反避税工作的管理机构是国际税收部门，从全国来看，国际税务部门设置不够完善，人员不够充实。早在2012年国家税务总局发布了《加强国际税收管理体系建设的意见》，明确了在实施更加积极主动、互利共赢的开放战略背景下，我国将在反避税、非居民税收、＂走出去＂企业涉税问题、国际税收征管协作机制等领域加强服务和管理。加强和完善反避税机构的管理，在基层设置专职的反避税人员。在人员构成上，除税务人员外还应配备经济专业、外语专业等人员，共同负责日益繁重的反避税工作，从而大力保障反避税工作的有序开展。第三，进一步拓展反避税触及的业务领域。反避税工作不能只局限在某一个部门，某一个地区，某一个行业，在全国范围内各个企业都要开展反避税工作。由外资企业向内资企业尤其是走出去企业延伸；由加工制造业向贸易、金融等第三产业延伸；由关联购销交易向无形资产转让、关联股权和融资等交易方面延伸；以防范避税、强化管理为重点，由东南沿海地区向中南部地区延伸；在继续做好转让定价和预约定价管理的基础上，尝试和探索受控外国企业、成本分摊、资本弱化和一般反避税等新措施，着重研究企业利用融资结构、分摊境外成本、多层控股模式及避税港无经济实质企业进行税收筹划等问题。着力在企业、交易、行业、措施和区域五个方面实现拓展。
3.探索行业避税规律，培养行业专家。反避税工作不仅涉及面要宽更要深和精，探索行业规律，培养行业专家成为推动工作开展又一有效途径。未来我们要继续加强集团跨区域联查和行业联查，实现案件调查的全国联动，这就要求打破地域界线培养行业专家。税务总局已经尝试部署开展重点行业研究，分地区形成行业专家组，在全国成立几个重点行业的分析团队，建立全国反避税行业专家人才库，加大对现有反避税人才的后续培养力度，真正培养出一批行业反避税的专家和领军人物。在税收实践中各地要根据本地区经济状况，确定有代表性的1至2个行业，在行业专家的指导下跟踪分析该行业的发展趋势、经营特点、成本控制及盈利状况等，重点研究分析行业的避税模式，编写行业反避税《操作指南》，用以指导全国的行业案件审核。要进一步研究经济分析的方法，加强在对外磋商和调查中的应用。组建经济分析师团队，重点研究无形资产和市场溢价、股权计价、成本节约、价值链分析、超额利润分割等反避税难点问题，提高案件审核质量和对外谈判的说服力，为反避税案件的量化分析提供技术支持，真正以行业反避税精英带动反避税工作的开展。
4.规范反避税经费管理，提高经费使用效益。反避税工作的大力开展人员是基础，经费是保障，目前国家税务总局每年都拨付一定数额的专项经费用于反避税工作，做好专项经费的使用及管理是助力反避税工作的开展的又一出路。各地税务机关要按照财政部、国家税务总局关于印发《反避税专项经费管理暂行办法》通知（财行[2011]173号）文件的要求，专项经费的使用要坚持统一管理、厉行节约、专款专用、注重实效的原则。不得把专项经费用作日常经费支出，不得有其他用途的挪用和挤占，真正把专项经费用于解决反避税人员外出调查取证、反避税案件的集中研究以及参加反避税磋商等在境内外发生的相关费用，真正用到召开反避税案件会议，以及为取得国际、国内市场相关行业的价格、费用、利润指标等相关信息资料，向独立第三方购买有关数据及分析资料所发生的费用。在工作中要切实为办案人员查办反避税案件购置必需的计算机、摄像器材、复印机、传真机等办案设备，全面保障反避税人员顺利开展工作。
（四）完善税收征管制度
1.加强征管基础，建立风险管理机制。加强税收征管基础工作是对全国税务系统各级机关的共同要求。各级税务机关要从以下几方面加强管理：一是坚决贯彻执行征管法及其实施细则，认真落实总局下发的各项配套制度和办法；二是要全面加强各项新的管理制度建设；三是简化审批程序，规范执法行为；四是引入风险管理机制，提高防范风险的水平。
2.建立外部执法协作机制。在纳税人数呈几何级数增长而税务干部人数保持稳定的情形下，仅靠税务系统内部人员的加强征管是远远不够的，只有引进战略联盟的管理思想，联合一切可以联合的力量，创新管理方式，才能提高税务机关的整体管理效率。在国际大环境中，要加强国家间的税收协作。在国际反避税活动中，仅依靠本国力量难以应对有着广阔国际背景的对手，只有通过组成国际反避税同盟，开展政府间更广泛的双边和多边合作，才有可能使反避税工作取得实效。我国要在 WTO 原则的指导下，积极与更多国家签订国际税收协定，保证转让定价调整在国际税收协定的背景下得以顺利实施，避免因转让定价造成的国际双重征税。同时，为了使外资企业及涉外业务在我国的顺利开展，在签订国际税收协定时，要明确相互协商、情报交换和各类调整的具体程序和措施，建立国际税收协作的长效工作机制。另外还要通过加强与世界各国包括非税收协定国之间在征税方面的相互协助，维护国家主权、提高税收国际竞争力，更有效地防范跨国纳税人的避税行为。
3.推进信息管税，加速税收征管现代化进程。信息管税是一种现代化的征管手段，是以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。
4.建立税收信息库，提高反避税能力。建立税收信息库是税务人员了解掌握全国税务系统以及纳税人、社会各界信息的窗口和纽带，是上下级税务机关互相了解情况、加强税收执法监督的有效途径和方法，也是社会各界与税务机关互通情报信息的便捷方式。当前国家税务总局开发建立的＂特别纳税调整案件管理系统＂是在建立税收信息库方面做的一个有益尝试，通过这个管理系统收录了全国特别纳税调整案件中由立案到结案的全部信息，2014年7月份，该案件管理系统又进行了升级，由原来的总局、省局两级层级变为总局、省局、市局、县区局四个层级，国家税务总局的审批结果将同步推送至省、市、区县三级机关，无需层层下发传递，既节省了时间，又能在最大范围内共享各方信息和资源。
反避税工作在我国已经有了良好开端，为了更好地维护国家的税收利益，在纳税人之间贯彻税负公平的原则，营造公正透明的竞争环境，在日益复杂多变的国际国内形势下，我们应当找准反避税工作出路，继续加大反避税力度，把反避税工作不断推向深入。