中英环境税制度的比较与思考
⇨⇦
【摘要】 文章简要介绍了中英两国环境税发展历程，依据OECD的相关定义，从纳税对象、税率、征收范围、税收惠免四个方面对比分析了中英两国环境税制的差异，得出以下结论：我国现行的环境税税制已初具雏形，但在税制要素设计方面还不够完善，尚未构建一个全面统一的环境税税收惠免政策体系，对此提出着力优化环境税税制等建议。
【关键词】 环境税;税制要素;税制改革
【中图分类号】 F275 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）13-0122-02
一、中英两国环境税的发展历程
（一）中国环境税的发展历程
我国环境税的征收与经济的迅猛增长紧密联系。1978年以来，我国的外延型经济增长方式带来的问题日益突出，如生态失衡、资源紧缺、环境污染等。尽管政府部门及时出台了相关的排污收费制度，但是这一举措并没有缓解环境问题逐日积累和人民对生态环境质量要求愈来愈高之间的矛盾。
21世纪以来，我国经济发展速度不断加快，一度达到14.2%的增速，单单追求＂量＂的经济发展模式并不符合可持续性发展的目标和理念。在新的发展形势下，政府部门提出要采取法律手段保护环境，我国的环境税制度开始提上日程。
2007年，国务院颁布了《节能减排综合性工作方案》，其中明确提出＂研究开征环境税＂的具体政策办法。2008年，我國三部委正式启动环境税的研制工作，并于次年提出按照三个阶段推进环保税，即第一阶段，用3至5年时间，完善资源税、消费税、车船税等其他与环境相关的税种，尽快开征独立环境税;第二阶段，用2至4年时间，进一步完善其他与环境相关的税种和税收政策，扩大环境税的征收范围;第三阶段，用3至4年时间，继续扩大环境税的征收范围。结合环境税税制改革情况，进行整体优化，从而构建起成熟和完善的环境税制。2010年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中正式提出了开征环境税。2011年，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》，财政部批准环境税的开征。2012年，全国人大常委会首次审议《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》。2014年，《中华人民共和国环境保护税法》（草案稿）初步成形。2016年，环保税立法通过，并于2年后正式实施，开征环境税。国内经济进入新常态阶段后，供给侧改革、经济结构优化成为经济政策的新方向，以往耗能污染齐高而效益低的经济发展模式正向高效生态的内涵型经济转变。
（二）英国环境税的发展历程
1972年，OECD（世界经济合作与发展组织）提出PPP原则（即污染者付费原则），要求所有对引起环境污染的主体必须对其造成的污染直接或间接地支付相应的费用。随后，欧盟各国开始推出种种保护环境的税收政策，并对其税收结构进行改革。
英国的环境税制度始创于上个世纪90年代。1992年，＂税＂与＂费＂成为英国政府治理环境的两种选择。1994年，英国政府开征机场旅客税（APD），以补偿因航空排放造成的环境污染。2年后，英国开征垃圾填埋税（LFT），以达到欧盟要求的家庭垃圾填埋量低于35%的标准，并于1997年正式建立环境税制度。1999年，英国政府提出将通过经济手段实现可持续发展战略。2001年，英国开征气候变化税（CCL）。气候变化税是全世界首创的新税种，主要面向特定能源的供应者征收。进入21世纪以后，英国的环境税课税种类不断增多，课税手段也不断丰富，至今英国已建立一套相对完善的环境税制。
二、中英两国环境税税制要素的对比
本文将我国的环境税分为资源税、消费税、车辆购置税、车船税和环境保护税，而将英国的环境税分为大气污染税和垃圾填埋税（LFT），通过对中英两国环境税的税率、税目、主要类别、纳税客体等税制要素进行比较，归纳出以下特点。英国环境税的基本税制要素见下页表。
（一）纳税客体
企业和事业单位是中英两国环境税主要的纳税客体。我国居民的直接纳税义务只包含车船税，而对于消费税、资源税主要用于生产方面的征收，环境保护税则主要面向直接向环境排放应税污染物的事业单位;然而生产经营者是英国的烃油税和垃圾填埋税征收的主要来源，而机场旅客税主要向个人征收，尽管个人最后将成为税负最终的转嫁对象。可见，中英两国实施的环境税对消费领域产生的污染得不到有力的控制，反而对生产领域的影响更为重大。
（二）征税范围
从征税范围的角度出发，英国环境体系相对完善且范围更广泛，而我国现行的环境税类别繁多但缺乏细目。
我国现行的环境税类别繁多但缺乏细目，体现在资源税和消费税的征收范围。对于向交通工具征收的消费税，征收范围缩小至摩托车及小汽车，却把轮船、大型汽车等耗能高的交通工具排除在征收范围之外;至于资源税，则未把水资源、林木资源等资源纳入征收范围，范围设置不恰当，不能对自然环境进行全方位的治理。然而，相关法律规定资源税的征收范围是水污染物、固体废物、大气污染物和噪声。同过去的排污费比较，并没有较大的变动，仅仅是＂费变税＂的变化。
英国环境税虽然类别不多，但是整体框架比较完善征收范围广泛。政府主要对交通运输、垃圾管理等方面进行征收，但每一个大类下具体的税目划分得十分细致，如机场旅客税，征税范围在旅客行程里数的划分基础上，对旅客乘坐航班的级别再次进行划分，分为较高级别的旅行和较低级别的旅行，且选择较低级别旅行出行的旅客缴纳税费是选择较高级别旅行出行的旅客缴纳税费的一半，总体来说，细致却不复杂。
（三）税率
环境税税制的有力调控方式之一就是差别税率，差别税率的设置依据决定了生产消费行为是否能更好地向环保的方向转变，且差别税率的调节效果取决于征税依据与保护环境之间的关系，二者关系越密切，调节效果越好。英国的环境税税制广泛运用差别税率。英国所有税目几乎都设计了十分细致的差别税率且划分了较多的档位，如交通运输中机动车辆的登记或使用方面的经常性税收，英国政府划分了五十六个档位的差别税率。而我国税制中差别税率并没有得到广泛应用，只有对机动车的车船税和购置汽车的消费税设置了七档的差别税率，课税依据同减少环境污染之间的关系并不密切。例如，我国车辆购置税中缺乏考虑车辆尾气排放对环境造成污染的影响，而是统一征收10%的车辆购置税，过于简化的税率设计，于新兴的环保型车辆而言，缺乏激励作用。又如仅关注消耗量的燃料消费税，缺少对环境污染程度的划分，应当根据所使用成品油的含碳量设计差别税率，以体现类别不同的资源对环境的友好程度或污染程度，为能源价格的设置及时提供指导。当前，国内现行税制对石油、燃气、煤炭等资源征收的税种不属于非差别税而是一种级差资源税，缺少考虑资源税能够减少耗能和保护生态环境的作用，而仅酌量各经济主体间的收入差异。环境保护税的计算方法较为笼统，根据水污染物、固体废物以及大气污染物的排放量与相应适用的税率计算出缴税额，而水污染物、固体废物以及大气污染物的污染量的计算仍欠妥当。
（四）惠免政策
两国的惠免政策差异明显，英国的税收惠免政策比我国的税收惠免措施数量更多，且更为合理。
税收惠免措施对促进环境税税制的实行有重要影响。一方面，协调的税收惠免手段可以促进环境税实行，另一方面，较多的税收惠免政策能够为企业带来政策红利，促进企业不断优化企业结构，完善运营模式，从而减少相应的税收成本，增强企业和群众保护环境的意识。我国现行的环境税税制采取的税收惠免政策比较少，且设计体系乱。我国《中华人民共和国环境保护税法》规定下列情形免征环境保护税：第一，农业生产（不包括规模化养殖）排放的应税污染物;第二，机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物;第三，城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场向环境排放污染物，不超过国家规定排放标准的。可见我国的环境保护税惠免政策没有协调统筹的环保理念，尚未构建一个全面统一的环境税税收惠免政策体系，并且缺乏合理的惠免政策，力度尚欠。
英国的环境税收惠免政策则体现了明确的环保理念，包括建立加速折旧制度、设立减排资金和碳资金，如英国环境税中气候变化税的优惠政策规定非营利慈善机构使用民用燃料以及使用新能源和可再生能源发电可以免征气候变化税。2010年，英国财政部建立了气候变化税的减征制度，企业可以自愿完成财政部制定的每年减排目标，若能按时达到目标，就只征收20%的气候变化税，其中农业生产企业，在5年过渡期内减半征收气候变化税;对于达到政府标准的节能建筑物，减少征收20%的印花税，对零排放建筑甚至全额免征;对中小企业的节能设备减免7%的公司税，使用可再生能源均可减免税收。政府还对节能设备实施加速折旧的措施，节能产品产生的额外费用可以在一年内计提折旧。
三、结论与建议
（一）主要结论
首先，我国现行的环境税税制已初具雏形，但在税制要素设计方面还不十分合理。与英国相比，我国环境税制要素类别繁多但缺乏细目，差别税率并没有得到广泛应用，环境税收惠免政策没有遵循协调统筹的环保理念，并且缺乏合理的惠免政策，尚未构建一个全面统一的环境税税收惠免政策体系。
其次，我国现行环境税的税制结构设计不够协调完善。车辆购置税及汽车消费税是我国环境税课税收入的主要组成部分，但缺乏考虑车辆尾气排放对环境造成污染的影响，而且过于简化的税率设计和笼统的税额计算方法，对新兴的环保型车辆缺乏鼓励作用。此外，课税依据缺少对环境污染程度的划分，无法体现类别不同的资源对环境的友好程度或污染程度，为能源价格的设置及时提供指导。
（二）政策建议
英国的环境税的税制体系对我国完善环境税制度具有重要的借鉴意义。英国环境税有效实施的关键在于确保税收激励、税收约束以及税收惠免三方并重，而我国也应当把握这一关键，不断完善环境税税制，实现可持续发展。
1.着力优化环境税税制。党的＂十九大＂报告中，习近平总书记再次提出＂绿水青山就是金山银山＂的理念，划定生态红线，推动绿色发展，凸显我国建设生态文明的重要性。作为建设生态文明的可靠途径，环境税税制的完善日益重要。面对我国当前不平衡、不协调、不可持续的经济发展现状，环境税的再次革新应当从外延型经济转换至内涵型经济，并转变＂资源-投资＂驱动的经济发展模式，保护生态环境。应当从前瞻性视角，宏观调控税制体系的顶层设计;秉承实现我国经济绿色发展和可持续发展的目标，制定我国的经济发展计划。此外，设置多级化、多档次的差别税率，激励企业减少环境污染，推动企业创新生产技术，并且应当随着经济通胀变化及行业结果变化，定期调整税率，适当地减少企业的负担，实现政府与企业之间的环境友好型和互相包容型的经济发展模式。
2.建立健全环境税税制，完善微观税制要素的设计。完善我国环境税体系，应当根据新思路设计环境税税制，即引进新税种，改进现有税种。构建环境税税制的关键在于征收独立的环境税和科学选择税种，与英国和其他OECD国家相比，我国的环境税改革应当将税负集中到资源高消耗、污染高排放行业中，减少企业劳动力與资本方面的税负，从而降低企业纳税成本，使企业享受政策红利的同时，提高纳税的积极性。
【主要参考文献】
[ 1 ] 闫云凤，王苒，范庆文.中美环境税制度的比较与启示[J].城市与环境研究，2018，（04）.
[ 2 ] 侯琳.中英比较视角下环境税问题的探讨[J].时代经贸，2018，（08）.
[ 3 ] 申亮.英国的环境税收负担及我国借鉴的思考[J].经济问题探索，2011，（11）.
[ 4 ] 李蔚军.美、日、英三国环境治理比较研究及其对中国的启示[D].复旦大学，2008.