新生代农民工职业培训的现实困境及对策
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郭媛萌+赵丹
【摘 要】在我国城镇化进程中，出生在80、90年代的新生代农民工已成为城市建设中的庞大群体，这一群体的状况直接关系到城镇化发展的速度和质量。该项研究从非正规部门的理论视角，通过质性研究方法，以西安市为例，对新生代农民工的就业现状进行实证调查，发现存在着职业培训机会少、成本高、方式旧、内容与实际不吻合等多重问题，其原因包括政府、企业、个人三方面。由此，相关决策部门采取了创建城乡一体化的新生代农民工职业培训体系，建立＂谁受益，谁投资＂的教育成本分担机制，激励企业投资农民工职业培训，提高农民工自身对培训的重视程度等对策。
【关键词】新生代农民工；职业培训；非正规部门；城乡二元体制
【中图分类号】G725 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2016）12-0001-05
在发展中国家的城市化过程中，原来居住在农村的大量人口的就业领域会转移到工业部门，其居住地点也会转移到城市。由于城乡二元结构的影响，形成了一大批就业于非正规部门的劳动力，称之为＂农民工＂。[1]而当下将20世纪80年代或90年代出生，拥有农村户口而进城务工的人员，谓之＂新生代农民工＂。[2]根据数据显示，2015年全国农民工总量2.7亿人，比上年增长1.3%。其中，外出农民工16 884万人，增长0.4%；本地农民工10 863万人，增长2.7%。照此计算，新生代农民工大约为1.3亿人左右，已经成为农民工的主力军。[3]新生代农民工仍面临就业难、工资低、房价高等问题，由此引发诸多社会矛盾与冲突，引起了党和国家的高度重视。2016年的中央一号文件中提出：＂实施新生代农民工职业技能提升计划，开展农村贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、退役军人免费接受职业培训行动。＂[4]可见，新生代农民工职业培训问题已成为国家的重点关注问题，这对于促进新型城镇化建设以及我国经济社会的整体发展均具有关键意义。
一、非正规部门理论及其新生代农民工就业特征
教育大百科全书指出：非正规部门是以盈利为目的的生产、贸易或服务部门，这些部门的经营规模小，雇员数量少，多是家庭成员或者是学徒，他们没有资产，也没有取得合法登记，其具体特征包括：（1）非正规部门在城市和社会就业中起着重要作用，根据地区不同，大约有30%—60%的劳动力在这些部门就业，其就业增长率超过正规部门；（2）非正规部门主要特征是人力资本和技术资本的多样性。这种特性在研究生产和劳动方式中仍未引起足够的重视；（3）非正规部门受到很多因素的制约，限制了生产要素的优化使用。[5]
在我国，就业于非正规就业部门的主要群体是新生代农民工，这一群体的生存理性、经济理性和社会理性正在经历演变、成长和蜕变的历程，并表现出明显的代际转换特征。他们的就业特点有以下几点：（1）文化程度、年龄、收入差异较大；（2）不熟悉农业劳动，对农村生活不习惯；（3）不精通工业生产，但主观上想融入城市；（4）工作行业跨度较大，层次较低，多就业于非正规部门；（5）工作地点比较分散，工作时间普遍比较长。[6]
二、非正规就业部门新生代农民工职业培训的现实问题
尽管自2010年＂中央1号文件＂出台以后强调培训新生代农民工，但现实中职业培训机会少、内容与实际需求不对口、培训模式不灵活以及培训成本的昂贵等问题仍然凸显，影响了新生代农民工职业技能和综合素质的提高，不利于其从非正规部门向正规部门的转移。
针对此问题，本研究通过质性研究方法，以西安市为例，通过深入的个案访谈对新生代农民工就业现状进行深入剖析，并探索其职业培训存在的问题以及原因。具体来说，本研究访谈工作分为三个小组进行，每个小组分别访谈10人，共访谈30人。在此基础上，本研究从中选取具有代表性的五个个案进行访谈内容展示。总体上来说，质性研究方法在本研究中的应用是适切的，特别是我们采用典型的个案访谈法，对个人、家庭（家族）、群体、组织和事件进行整体研究，通过深入的访谈获得非常丰富、详细、具体的资料，能够再现事物的发展全过程，并在此基础上，运用理论分析方法进行问题的解释或诠释。[7]
1职业培训机会很少，工作技能难以提升
长期以来，新生代农民工培训由人力资源社会保障部、教育部、农业部等多个部门共同管理、实施，缺乏统一管理的协调机制与监督机制。这种管理体制导致多部门互相推诿，不愿意过多投入职业培训，致使农民工培训机会少，从而很难向技能型人才转变。此外，社会教育培训机构可以提供的非商业化、市场化的职业培训也很少，并且培训内容仅限于社区服务或自谋职业的技能，与现代化大工业、制造业相关的技工技能培训很少，影响了培训机构对非正规部门就业新生代农民工职业培训的有效发挥，使得农民工工作技能难以提升。
石婷说：＂自主创业以来，不断参加相关美容培训，因为西安毕竟是大城市，平日的培训机会还可以，但是回到家乡那边，或者周边的县城，像类似的培训机会就大大减少，即使有，也很少并且不是很正规，所以就得不到系统的培训，同时由于距离的原因，通常这类培训的费用也不低。作为80后自主创业我们这一批的同学朋友也不少，大家在一起会经常讨论工作方面的事情，觉得除了西安，周边这些县城的相关方面的培训机会还是比较少而且不成规模，时有时没有的。＂
蒋超说：＂现在公司业务蒸蒸日上，所以就需要各个方面的人才，通过微信、微博关注了很多相关方面的培训公众号。现在信息发达每天几乎都可以接受到很多消息，但是实际上真正自己需要的并不多，而且尽管在西安这样的大城市，这样的培训机会也不是有很多。＂
2职业培训内容脱离非正规就业部门农民工工作的实际需要，且缺乏针对性
由于新生代农民工培训资源分属不同政府部门，这些部门很少到基层了解农村生产生活实际，对农民的具体培训需求缺乏深入的了解，因此，他们在新生代农民工培训工作中更多的是以＂布道者＂的俯视姿态关注农村社会，往往居高不能临下，不能针对新生代农民工的特点和需求开展培训工作，与非正规就业部门农民工实际需求脱节。因此，实际培训目标、专业设置、课程方案、教学内容与二、三产业需求衔接不力，针对性不明确，导致新生代农民工受训所获知识不易在实际工作岗位上派上用场，[8]这严重制约了农民工从非正规部门向正规部门的就业转移。
宋星说，＂工作之后，第一份工作有岗前培训，之前兼职也有前辈会简单培训。而目前公司处于爬坡期工作时间很紧张，没有时间参加培训。曾经看到一些软件技术培训类的广告，例如国家的＂863＂计划，主要培养高新技术类人才，有些教育培训机构在做这方面，聘请专业教师，但是据参加过培训的同行说培训的内容并不实用，形式化比较强，费用也不低，所以个人更没有意愿参加这些培训。反倒在工作中，通过与形形色色的人打交道，学到很多实用的知识技能。＂
3职业培训方式不够灵活，非正规就业部门农民工无法及时参与培训
当前，相关方面的职业培训方式大多仍是＂填鸭式＂教学，多课堂教授少实地培训，＂我讲你听，我说你记＂，忽视新生代农民工的身心特点以及学习特点。同时，目前绝大多数的新生代农民工职业培训的教育手段仍停留在传统方式上不能充分利用现在多媒体、网络技术的手段和方法。上课时间比较固定，没有充分考虑到在非正规就业部门的农民工的工作时间，导致其无法按时参加培训。
雷阳说：＂因为自己基本是什么也不知道，进入这个行业，刚开始都是跟着老师傅现场学习，学习了两三年后也希望提升自己就参加了一些培训，但是培训的形式就跟学校那种上课一样，本来工作就累，所以上课时提不起兴趣，去了几次也就没再参加。如果想要晋升就是自己考水电方面的证书，外面的培训也不能保证有证书拿，而且没意思，所以还不如自己私下复习准备考证来得实惠。＂
4职业培训成本较高，加重了非正规就业部门农民工的经济负担
尽管国家对新生代农民工职业培训工作相当重视，下拨专项资金推行这项工作。但是人数庞大，专项资金可谓是粥少僧多。另外。有些政府职能部门的培训机构经费投入不足，已拨付的经费出现挪用现象，必须通过收取一定的培训费来维护正常运转。甚至有些地方的培训机构对涉农培训收费过高，同时，地方上一些管理部门要求农民工自己承担交通、食宿等方面费用，这样就加重了在非正规就业部门农民工的经济负担，导致其不愿意参加培训。
彭凯说：＂因为自己还处于学习阶段，每一次的包活揽工程都是跟着父亲学习的过程，发现自己所学尚少。现在一些教育机构的培训尽管课程设置的很好，可是在我的工作当中可以说用不到多少，并且我的时间也不确定，所以很多课程可能没法按时参加。而且，由于我自己才工作两年，手里的积蓄并不多，而在西安一些较好较知名的相关培训，一节课程下来要好几百，对我而言还是太贵，负担不起，所以暂时没有参加培训的打算。＂
三、针对以上存在问题的原因分析
无论是政府，还是企业等用人单位，都没有足够认识到农民工职业培训的意义，从而导致对农民工教育培训的投入缺乏力度，农民工培训缺乏资金、人员和设施保障。同时，农民工培训体系不健全，培训质量不高又反过来影响了政府、社会和个人参与农民工培训的积极性，致使我国农民工培训陷入了条件差与效率低下的恶性循环。
1＂城乡二元＂社会经济制度导致农民工被排斥在职业培训体系之外
与传统农民工相比，新生代农民工就业现状和生活环境有了很大改善。但是受二元体制的限制，新生代农民工在整体上没有摆脱农民工的群体特征，仍面临诸多问题。如，户籍制度导致新生代农民工很难在城市定居，而且由于异地就学、高考制度的障碍，严重影响其子女到城市就读学习，这也导致了新生代农民工就业流动性大，难以参与到长期稳定的职业培训当中，即使短期内参加了职业培训，依旧得不到真正的提升。
2地方政府对于教育准公共产品的意识薄弱，对农民工职业培训投资不够
目前，我国还没有建立起专门针对非正规部门就业农民工的职业培训投入制度以及相应的经费由政府、用人单位和非正规部门农民工个人共同分担的投入机制。这导致当前我国为非正规部门就业新生代农民工提供的教育培训资金不足。王成辽等的调查也指出，目前政府投入不充足造成了培训过程拮据，物品短缺。对新生代农民工进行的补贴，以20—90天的培训项目为例，平均成本通常需要上千元，而政府补贴仅200元左右，需要个人支出占绝大部分。另外，从政府角度来看，关于农民工职业培训的有效机制尚未建立。对于我国已经开展的农民工培训主要由农民工输出地政府承担，农民工输入地政府负责农民工管理的同时，却普遍没有将农民工培训作为政府应当提供的一项公共服务内容，大多数农民工不能够参加流入地公共机构提供的职业培训。
3企业作为＂经济人＂追求利益最大化，投入农民工职业培训的动力不足
部分企业由于对农民工培训认识不足，对企业发展缺乏长远眼光，往往漠视新生代农民工培训。当前，新生代农民工和用人单位之间，首先缺乏长期稳定的合约关系，加上其流动性相对较强，培训支出增加了成本，所以这使得用人单位对新生代农民工的培训往往缺乏足够的动力。可见，企业为了追逐利润和迫于经营压力，是不愿意或难以独立地承担企业内农民工的培训任务的。
4农民工在非正规就业部门工作繁重，缺乏职业培训动机
新生代农民工大多在非正规部门就业，与用人单位签订的是短期合同，甚至有些没有劳动合同，这种非正规性导致农民工对教育培训并不积极。工资本来就微薄，还常常出现被克扣、被拖欠等问题，可用于教育培训的资金少之又少，况且工作时间长任务繁重，居住地点偏僻，交通不方便，这些问题都大大打击了其想要参与培训的积极性。
四、解决新生代农民工职业培训的策略
2016年1月，中央出台＂一号文件＂ ，文中指出＂实施新生代农民工职业技能提升计划，开展农村贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工、退役军人免费接受职业培训行动＂。 各级党委和政府要充分认识解决新生代农民工问题，辩证看待新生代农民工，特别关心这一新生代力量，有针对性地解决好新生代农民工的职业培训问题。
1创建城乡一体化的新生代农民工职业培训体系
解决好新生代农民工职业培训缺失问题，要求政府必须更多着眼于清除产生这些问题的＂制度性＂障碍。一是要改革现有的户籍制度。积极稳妥推进户籍制度改革，以使符合条件的农民工能够转入当地城市户口，享有与当地市民平等的待遇。二是构建城乡平等就业制度，加快建立城乡一体化的劳动力市场以及职业培训体系。三是健全农民工权益保障体系，畅通新生代农民工维权渠道，使得新生代农民工能够真正地受益于城乡一体化的职业培训。同时，国家政策也指出积极加强涉农专业、课程和教材建设，创新农学结合模式，不断推进农民工继续教育工程。
2各级政府应将农民工职业培训作为准公共产品，纳入公共服务供给范围
政府在非正规部门就业的新生代农民职业培训中承担主要责任。就业于非正规部门的新生代农民工的职业培训是一种外部收益很强的准公共产品，[10]这决定了在其教育机会供给方面政府应该承担不可推卸的责任。按照通常观点，教育分为义务教育和非义务教育，义务教育具有较强的公共产品属性，而非义务教育具有较明显的个人产品属性，政府本身代表了公共利益，财经经费的投入应集中在公共产品的提供上，即教育投资的分配应向义务教育倾斜，而对于不具有较强公共产品性质的教育服务，应逐步扩大非政府资金承担的份额或转由社会力量提供资金。而新生代农民工培训具有公共品性质，属于基础建设的范畴，应该明确行政机关应该承担主要责任，地方政府应将新生代农民工培训当成民生问题来抓。同时，国家政策也指出落实政府职责，各级人民政府要建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，完善资助政策体系，完善面向农村转移劳动力接受职业教育和培训的资助补贴政策。引导支持社会力量兴办职业教育。
3建立＂谁受益，谁投资＂的教育成本分担机制，激励企业投资农民工职业培训
企业是新生代农民工工作、生活的依靠，对新生代农民工的培训应端正理念、承担主体责任。从理论上讲，因为成人的职业教育培训可以提高个人的就业能力和企业的盈利率，企业和个人是这类教育培训的主要受益方，[11]同时，用人单位本身就是教育培训的实训场地，因而用人单位对非正规部门就业劳动力的人力资本培训更具有针对性和效率。故，建立＂谁受益，谁投资＂的教育成本分担机制，激励企业投资农民工职业培训，同时，国家政策也指出健全企业参与制度。研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策，深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用，要加大新生代农民工培训的投资力度，用人单位出资实行订单培训以及筹集资金建立农民工培训基金等方法，从而解决农民工培训经费不足。（如图1、图2）
4提高农民工自身重视程度
教育所面临的最大挑战需要一种新的思维方式，通过在农村普及中等职业教育，通过参加传统技能培训务工致富的典型事例，引导和鼓励广大新生代农民工转变择业观念，使其愿意参加各种一般传统技能培训。新生代农民工只有立足自身特点，在与社会劳动力需求结构相符合的基础上，通过培训增强自身竞争力，才能更好地融入城市社会。这样，社会对新生代农民工培训的重视程度越来越强，并积极为他们创造有利条件，使新生代农民工对培训的认识提高，参与培训的机会增多，新生代农民工培训工作也就会蓬勃发展。
【参考文献】
[1]张培刚，张建华.发展经济学[M].北京：北京大学出版社，2009：385—386.
[2]全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[N].工人日报，2010-06-21.
[3]国家统计局.新生代农民工的数量[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.htm.
[4]中国农业部[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2016zyyhwj/2016zyyhwj/201601/t20160129_5002063.htm.
[5][美]卡诺伊·莱文.教育大百科全书：教育经济学[M].杜玉红，等译.重庆：西南师范大学出版社，2011：152.
[6]白青锋.新生代农民工的基本现状与时代烙印[N].中国日报（英文），2010.
[7]仇立平.社会研究方法[M].重庆：重庆大学出版社，2015：262.
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[11][美]西奥多·W·舒尔茨.人力资本投资[M].蒋斌，等译.北京：商务印书馆，1990：22—27.