电子化还需软硬兼施

　　国库集中支付系统是财政管理信息系统的核心部分。为加强国库支付的信息化管理，财政部国库司、中国人民银行和各代理银行都在硬件，软件和管理环境中做了调整和升级。显而易见，各部门的努力配合就是为了能在资金运行的安全性和支付的效率上面有较为显著的进步。
　　不过在公共资金频频出现纰漏的现实中，国库集中支付电子化管理能否成为防堵的一件利器，还要从多方面，多角度来分析。为此，本刊记者采访了财政部财政科学研究所研究员杨照南。
　　涵义的外延
　　《新理财》：从国库集中支付电子化管理所具有的表象来看，是实现了＂无纸化＂，您对此还有其他解读吗？
　　杨照南：国库集中支付电子化管理仅仅定义为＂无纸化＂，显然是把其内涵限定窄了。它的内容是包含很多，比如在政府采购中，预算单位通过招标询价后，确定了中标的供货商，双方签订合同后，财政部门就直接把款打到供应商的账户上。这是国库集中支付的其中一种形式—直接支付。在这种流程中，各个单位部门都接触不到现金。因此国库集中支付也是指，在业务处理完全纳入电子化管理后，把传统支付管理相对独立的分散控制通过流程再造整合成一个完整的管理链条。我认为电子化只是表明其自身的便捷性，和无现金形式。
　　《新理财》：那是不是引发国库管理理念的更新和管理方式的变革？
　　杨照南：如果说是引发国库管理理念的更新和管理方式的变革，我认为还不至于。它只是提高了资金操作的效率，至于资金的安全性还有待进一步观察。因为从技术操作角度来讲，支付电子化管理就是把资金流引入到网络系统里。由于现在的网络技术里面已经有了三个成熟的变量，具体就是语音、数据、图像。随着网络所容纳的东西越来越多，先是语音，后来是数据传输，直至到现在又出现了第四个变量，就是资金流。把资金引入网络最先是从美国开始的，它成为第四个变量，也被称作信息高速公路，即指货币支付结算。这在金融系统中非常有意义，从这个角度讲就是节约现金。
　　《新理财》：为什么要推行这个国库集中支付电子化管理呢？
　　杨照南：现在资金安全问题和效率问题往往交织在一起，在财政和人民银行、代理银行之间，每日要有专人传递大量的纸质凭证和单据，并需对方工作人员进行纸单和电子数据的重复核对，工作效率低，业务差错率高。更为严重的是，有限的人力实际上已经无法完成海量明细数据人工比对工作，安全隐患凸显。基于以上原因，转变财政资金支付管理方式，实现安全可控的电子化管理，已成为各级财政国库管理部门的共识。
　　另外这也是中纪委的要求，电子化管理有一个特点，就是任何一笔资金收付都有记录。而现金支付是在有的地方看不见的。如果要检查办案，任何一笔记录都在网上有迹可查。而且不仅有记录，还有电子保密印章，这样就会避免在印章上做手脚。
　　现在的公务卡也是同样的原理，任何一次公务消费，在银行里面都留有记录。如果要检查这笔公务消费情况，有记录存在这是首要证据，至于论证消费合不合理那就是下一步的问题。如果只是有记录在，没有人去审查，那这种记录也是无意义的。因此这种电子化管理，并不等于把所有问题都解决掉，它只是驻足在可查询的范围内。
　　根本性问题
　　《新理财》：您刚才讲到电子化管理并不等于把所有问题都解决了，其中哪些问题是电子化管理所触及不到的？
　　杨照南：国库集中支付电子化管理主要解决的是效率和资金安全的问题。提高效率是必然的，这个效果是公认的。至于对资金安全的解决，我认为只做到了一半。因为在每笔资金支出的时候，电子化管理只是保留了一个信息记录。那么，到底这笔资金用到哪了，用得是否合理，还需要进行进一步的调查。如果不做调查，仍然会影响资金安全，乃至腐败问题。
　　现在有一种提法是国库建设需从核算型国库转型到管理型国库。意思就是国库履行的核算型工作越来越少了，而是转为帮助财政监督管理。但是涉及到支出的合理性，这个判断不应该仅仅在国库支出这个阶段，而应该在资金申报的时候就去审查。国库是没有权力去鉴定这笔资金的拨付是否符合财政预算的。
　　虽然货币银行学理论一直在讲，在所有的资金流动中，直到完成收支结算，银行能成为最后一个可管理的关口。可是这个关口从来就没管过。所以这句从核算型国库转型为管理型国库的话，还是虚的。难道涓涓细流汇聚到了长江口了，才想到堵吗？
　　人民银行为什么不愿管理这个关口？因为管理这道关口既得罪人又没有好处。所以人民银行一般不愿意管理。他们就是按凭证支出现金，至于支出这笔资金是否合理，最后就交到审计署来查了。
　　最后一道关口
　　《新理财》：如何才能让银行真正成为管理资金的最后一道关口？
　　杨照南：我希望银行应该从经理国库制改为协理国库制，什么是协理国库制？就是类似美国财政部和中央银行的关系，我们财政部在人民银行的库底资金存一个固定余额，比如美国是存了1000亿美金，我们可以最多存2000亿人民币，库底不动，相当于每一年的总理预备费，把这个部分存到人民银行。其他的大量国库资金由财政部和工农中建进行招标询价的谈判，谁给我的条件优惠，我就存到哪里。第二年可以做评比，评比哪一家银行的拨款速度快，清理程度高，我们来年就存到哪里，这样就市场化了。
　　协理制是因为中国人民银行有个很重要的职责，就是帮助财政部查清楚经常性库款的收支情况。人民银行最为有利的条件就到各专业银行去查账，去帮助财政部查清楚账务。
　　电子化管理最好的设想就是能够让各个部门，各个地方统一联网。但是现在中国各地方都是各自为政，没有把其内部信息统一起来。而支付电子化的真正意义，就是把全国资金方面的信息流收集起来，由一个中心来管理。其实这个在国外的发达国家已经实现了。国库集中支付电子化有很多的意义，目前来讲，不是我们没有认识到，而是我们的企事业单位不愿对外公开资金运行情况，追根寻底，保守的根源还是在于资金上面有漏洞。
　　《新理财》：银行还需要做哪些工作来完善？
　　杨照南：在我看来，银行在硬件软件中都应该完善。在硬件系统中，需要优化＂3T＂（即国库会计数据集中系统、国库信息处理系统和国库管理信息系统）系统功能，提升系统使用效益。一是进一步完善国库会计数据集中系统和国库信息处理系统安全性功能设置，严密控制数据信息源头安全。二是加快对系统现有功能的开发和利用，提升系统运行的社会效益。
　　但是单凭信号记录，也就是国库运行的硬环境，只能对资金的安全掌控做到一半，另外一半还需要改善国库运行的软环境。银行国库的电子化管理的下一步工作就是改善软件环境，制定行为当事人相应的权利，责任，义务，收益，简称＂四位一体＂制。因为在技术手段的条件下，各个行为当事人所承担的权利，责任，义务，收益，都要具体规定其法律效力。怎么认定这个行为当事人是合理合法的，软件环境的制定出台是起到关键性作用。