专项未来式

　　陈少强 贾颖
　　专项转移支付作为我国财政转移支付体系中的重要组成部分，在实现宏观经济调控、社会发展、生态文明建设以及促进政治稳定方面发挥了重要作用，专项转移支付资金管理制度近年来也取得明显进展，但财政专项资金多年来存在的问题也不容忽视。在保留现有的专项转移支付资金之外，下一步我国专项转移支付改革方向是转化、整合和清理。
　　转化方向
　　将部分专项转移支付转化为一般性转移支付是我国财政专项转移支付改革的首要方向。这主要基于以下考虑：一是目前专项转移支付所占比重仍然偏高。2012年我国专项转移支付规模约为1.9万亿元，占转移支付总规模的47%左右。二是专项转移支付资金管理和使用效率有待提高。专项转移支付资金存在的重要前提是中央和地方共同承担某项事权，但这种专项转移支付资金管理存在如下问题：双方在资金供应方面并没有统一的规定，专项拨款的确定存在随意性，地方政府对专项资金的管理不会像自有财力那样严格，专项资金的使用缺乏有效监督，结果导致专项资金呈现出＂重分配轻管理、重投入轻效果＂的特点，其监督成本和实施难度明显大于一般性转移支付，不少专项转移资金项目未能达到预期效果。三是许多专项转移支付要求地方财政提供一定比例的配套资金，这一条件变相的加剧了许多财政困难地区财政资金紧张问题，甚至造成专项转移资金虚报冒领、挤占挪用、项目停工等问题。而且，资金配套的要求往往使得经济发达、资金充裕的地区在专项转移资金竞争中获得优势，使得＂富者愈富，贫者愈贫＂，不利于地区间平衡发展。四是中央财政收入增速放缓，亟须提高中央财政专项资金使用效果。2013年1-7月中央财政收入38360亿元，增长2.6%，其中大部分主体税种增速较低，进口环节税收大幅下降，中央财政亟须提高专项转移支付资金的使用效果。同时，将部分专项转移支付调整为一般性转移支付有利于充分发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，同时调动地方政府进行资金管理的积极性。
　　在操作层面，我们建议：首先，对于政策稳定、规模固定且具有长期性的专项资金项目可以调整成一般性转移支付。这样可以方便地方政府将转移支付资金事先纳入预算，合理进行资金安排，避免专项转移支付资金的不确定性。其次，在明确中央和地方政府事权、支出责任的基础上，做到对地方政府事权存在自有资金不足的情况通过一般性转移支付而非专项转移支付进行补助，中央和地方共同具有支出责任的应当明确各自负担比例。第三，将目前具有财力转移性质的专项转移支付所涉及的因素纳入一般性转移支付的计算公式，将这一部分的专项转移支付转变为一般性转移支付。第四，将东部沿海等经济发达地区的财政上缴以一般性转移支付的形式拨付给中西部地区，部分替代原有的专项转移支付。目前我国专项转移支付资金有很大一部分都流向了中西部地区，将这部分专项资金转化为一般性转移支付符合对中西部均衡性转移的政策目标，能够起到缓解当地自有财力不足的作用，在给予地方政府更多的资金自由支配权的同时也强化了其支出责任，提高了资金使用效率。
　　当然，实施上述措施进行专项转移支付向一般性转移支付的调整可能会遇到一些问题。比如，东部地区认为财政上缴已经接近极限，东部地区财政收入大量上缴中央财政导致本地财力相对减少，财政收支矛盾加剧，经济社会发展资源被挤占，经济增长趋缓，其替代效应有可能高于收入效应（即上缴导致本地可用财力减少，进一步刺激本地发展经济和增加财政收入，同时，上缴财政形成转移支付后，加快全国统一市场环境的提升，也有利于本地发展）。从中西部地区而言，大量增加的一般性转移支付有可能减少地方政府拓宽本地财源的激励，增加地方政府对中央转移支付的进一步依赖，而中央政府难以及时、有效地了解和监督地方政府预算的实施效果。因此，在部分转化为一般性转移支付时，需要综合考虑中央政府的监管、各地区的积极性等多方面的因素。
　　整合方向
　　应该说，对于大多数专项转移支付资金而言，从功能定位角度看是有必要的。但主要问题是项目过多，资金过于分散，政府难以集中资金办大事，影响了其宏观调控和政策导向作用的发挥。专项资金往往涉及多个政府部门，多头管理现象严重。除了中央各部委有项目，省级项目更是繁多。据悉，我国中部某省份省级项目超过2000项，而这一数目相对其他省份并不算多。专项资金项目过多过散，也不利于监督。人大对于专项转移支付情况的了解基本仅限于财政部门每年定期提交的预算工作报告，而专项转移支付项目分散在各个预算科目之中，没有集中体现数目和类别，预算报告的内容很难直接、全面、准确的反应专项转移支付情况。
　　整合专项资金在美国也有先例。美国的分类拨款是专项转移支付整合最典型的案例。1966年的联邦政府颁布一部综合的健康计划和公共卫生服务修正案，标志着改革的正式启动和分类拨款的诞生。该法案将原来的9个专项拨款合并成一个健康分类拨款。尼克松执政期间，改革继续推动，通过了综合就业和培训法案（CETA）和社区分类拨款体系（CBGS）两个分类拨款法案。20世纪80至90年代中期，迫于联邦财政赤字的压力，分类拨款发展达到顶峰。
　　因此，在国内试点改革的经验基础上，我国需要对专项转移支付资金进行进一步整合。首先，鉴于财政专项转移支付整合涉及中央各部门之间的利益调整，建议在国务院层面建立相应的指导协调委员会，加强财政部和其他各方面的配合。要站在全局的高度，从社会上反映最强烈的地方入手，逐步推进。其次，财政专项转移支付资金整合的范围要进一步扩大。除经济建设领域专项转移支付外，其他领域的转移支付（如公共卫生、社会保障、教育、科技服务等），也可引入整块拨款的专项转移支付形式，即，中央政府只对专项转移支付大的支出方向做出原则性规定，地方政府可自主掌握具体分配和管理的权利。第三，对同一个部门管理的性质和用途相近的专项资金进行归并整合，减少专项拨款项目。
　　清理方向
　　以下三种情况的专项转移支付资金需要清理。首先是社会形势的变化。某些专项转移支付资金在历史上发挥过积极作用，但随着社会形势的变化，专项转移支付的历史使命已经完成，不再需要设立专项。其次是经济形势的变化。起初中央政府设立专项转移支付资金时，是为了培育市场发育和促进地区经济发展，随着市场供求形势的变化，市场逐步发育成熟，地方政府财政实力逐步增强，不再需要中央财政给予支持，否则既浪费中央财政资金，又不利于为地方政府和市场创造公平的竞争环境。第三是项目资金规模的变化。随着经济社会的发展，以前的专项转移支付规模过小，增加其规模又没有必要，对于这类专项转移支付，由于其作用过小过弱，建议取消。