浅析英国的行政监察专员制度

　　徐雪+梁爽
　　（燕山大学文法学院，河北 秦皇岛 066000）
　　【摘 要】英国行政监察专员制度的基本含义概括为： 由一名官员专门调查相关人员对行政机关不良行政提出的申诉，他完全独立于行政机关，享有与其身份相当的权力。行政监察专员负责的是公民对政府不合理行为提起的申诉。英国的行政监察专员具有独立性、职责的广泛性、制度的合理性以及高度的权威等特点。在现在的中国，存在着许多的行政不合理行为，研究英国的行政监察专员制度对于中国政府的正常、合理的运行具有重要的意义。
　　【关键词】英国；行政监察专员制度；行政建设
　　一、英国行政监察专员制度的起源与发展
　　英国的议会行政监察专员地位高、权力大、影响广，其调查具有＂下议员的过滤、绝对的调查权、隐性的执行力＂等特点，该制度多为其他国家所效仿。该制度在英国在发展经历了半个世纪的时间。从＂克利切尔高地事件＂引起人们对于不合理的行政行为的注意，到90年代前后形成监察专员的专门化，再到21世纪初，英国的行政监察专员制度逐渐的走向统一。
　　（一）英国行政监察专员制度的起源
　　20世纪50年代的英国行政救济机制尚未健全，普通法院申诉程序繁琐，行政裁判制度也仅仅处于起步阶段，大量的行政不合理行为往往会被排除在法律的受理范围之外，但是这并不能对行政行为进行很好的制约。英国发生的＂克利切尔高地事件＂使得人们期待建立一个能够更加有效处理不良行政行为的机制。
　　1961年，英国的法学家国际协会英国分会组织＂司法界＂以及司法委员会，根据本年颁布的《行政与公民》报告正式建议设立议会行政监察专员署（The Office of the Parlimentary Commissioner），但是该建议起初却遭到了保守政府的反对。但是人们提出监察专员的建立可以有效的监督行政的不公正行為，最终根据1967年的《议会行政监察专员法》建立了英国的议会行政监察专员，由前审计长坎普顿（Cumpton）爵士担任第一任议会行政监察专员。开始了英国行政监察专员制度的开端。
　　（二）英国行政监察专员制度的发展
　　20世纪60、70年代是英国行政监察专员制度的产生与初步发展时期。1967年，根据《议会行政监察专员法》，由英王任命的议会行政监察专员的任务是调查公民因政府部门以及其它非中央政府部门的公共机构在履行其行政职能时的不良行政给自身造成不公正待遇而提出的申诉。1974年，根据《地方政府法案》，产生了地方行政监察专员。这主要涉及英格兰、威尔士地区。地方行政监察专员主要针对地方的申诉申诉时间进行专门调查与处理。
　　20世纪90年代前后，英国的行政监察专员制度不断向各地区、各领域扩展。英国议会监督权力下放，在地方建立了地方议会监察专员制度。主要有法律服务监察专员、补助金监察专员以及其他先后成立的银行、建筑协会监察专员与保险监察专员、警务监察专员等。
　　21世纪初，英国的行政监察专员制度逐渐的走向统一。2002年，苏格兰议会根据《苏格兰公共服务监察专员法》设立了一个整合的苏格兰公共服务监察专员机构，主要负责对卫生服务机构、地方政府、社会住房管理部门、以及其它的苏格兰公共机构进行统一的管辖。2005年，根据威尔士《公共服务监察专员法案》，威尔士地区也将分散的监察专员部门合并成为一个公共服务行政监察专员，且该行政监察专员还将有权监督威尔士议会议员的行为准则。
　　二、英国行政监察专员制度的内容
　　在英国，监察专员主要有三类：议会行政监察专员、地方行政监察专员和卫生行政监察专员。议会行政监察专员是指由议会设立、英王任命，可以对相关人员因中央行政机关不良行政而提出的申诉展开独立调查的官员。地方行政监察专员是由地方政府（议会）设立，专门处理因地方不良行政行为而权益受到损害的相关人员所提出的申诉的官员。卫生监察专员制度主要针对卫生系统的不良行政，申诉人可以直接向卫生行政监察专员提出申诉。
　　（一）议会行政监察专员
　　根据《议会行政监察专员法》的规定，议会行政监察专员由英王任命，终身任职， 直到退休为止。只有在严重不法行为时， 由议会两院弹劾才能免职。薪金由统一基金开支， 有权任命自己的工作人员。
　　议会监察专员的工作程序是首先下议院议员的过滤。受害人对下议院议员提出申诉，由下议院议员决定申诉是否成立，如果成立了，再将案件转送行政监察专员进行调查以及处理。如果受害人直接向行政监察专员申诉，并且后者认为可以受理时，可将案件送交有关议员征求意见， 由有关议员再送回行政监察专员进行调查。
　　在对不合理的行政行为进行调查的时候，监察专员具有很高的权威与很大的权力。专员有权决定是否启动调查程序，这种自由不受法律的强制约束。在调查过程中，有权要求任何人提供证据，在取得证据方面，具有高等法院所有的全部强制权力。
　　（二）地方行政监察专员
　　地方行政监察专员主要是为了解决地方行政当局的不良行政行为设立的机构，当公民对其行为提起诉讼时，专员就有权利对这个事件进行调查。不同地区的监察专员负责调查、处理本地的申诉。行政监察专员可以就导致不公正情形的不良行政行为以及失败的公共服务问题进行调查。不良行政行为与违法行为是不同的，有些行为可以是合法但是是不合理的行为，不良行政行为具有更加广泛的内容。不受其管辖的主要有刑事调查及预防，商业交易及合同，人事管理事项，包括任命、解雇、工资、纪律及退休等，涉及一个地区全体或大部分居民的事项等。
　　在公民对不良行政行为提起申诉时，必须要将申诉书上交给地方政府成员，这与议会行政监察专员受理案件是不同的。但是地方政府成员没有下议院议员具有的过滤的权力。如果政府成员拒绝转送申诉书，地方行政监察专员可以直接受理受害人的申诉。
　　（三）卫生行政监察专员
　　卫生行政监察专员是在议会行政监察专员成立之后仿照该制度由议会针对全国卫生服务体系中的申诉问题而单独设立的行政监察专员机构。申诉人可直接向卫生行政监察专员提出申诉，而无需议会议员的转接。另外受害人的亲属或其他适当的人在受害人死亡或由于其他原因不能申诉时，有较大的自由可代替受害人申诉。
　　有7种情况不在卫生行政监察专员管辖范围内。1、受害人有权向法院或行政裁判所起诉的事项，原则上不受管辖，与议会行政监察专员一样。2、医师牙医生及其他医务人员所提供的基本服务。3、卫生行政监察专员认为只是实施临床判断的诊断或治疗。4、家庭开业医师委员会作为裁判所时的行为。5、雇佣工资纪律及其他人事管理事务。6、合同行为或商业交易，但对病人提供服务的合同例外。7、依照国民服务法的规定应当进行公开调查的事项。
　　三、英国行政监察专员制度对我国行政建设的启示
　　英国的行政监察专员主要负责处理公民因合法利益受到政府的不合理行政转行为的损害而提起的申诉，促使政府官员合法、合理行事。但是中国由于对行政诉讼受案范围的限制，使得许多对公民权利造成损害的行政行为不能得到法院的救济，许多不合理的行政行为不能得到限制。另外由于司法程序的严格复杂，耗时较长，诉讼成本较高，许多人放弃了通过法律的程序来维护自己的权利。研究行政监察专员制度对中国具有很大的现实意义。
　　（一）设立中国的人大行政监察专员制度，提高监察机构的独立性，保证监察专员工作的独立性和权威性
　　在中国法律中，各项条款都明确的指出何为违法行为，但是蕴含在合法性内部的合理性却没有受到人们的重视。合理的行政是依法行政的要求。这就要求设立具有中国特色的行政监察专员制度，提高监察机构的独立性，保证监察专员工作的独立性和权威性。行政监察专员由国家主席提名，全国人大投票决定其任免，行政监察专员只对全国人大负责，受全国人大及常委会的监督，并赋予行政监察专员广泛的调查权，对所有政府机关及其工作人员的违法、失当行政行为，均有权主动进行调查，任何组织机构和个人不得妨碍监察专员的调查、监察活动，各级行政人员都要配合监察专员展开调查、视察。申诉案件以不启动司法程序为限更为重要的是要赋予行政监察专员实质性的建议权甚至一定的处分权，在调查中发现有违法行为可以移交有关司法部门或直接对其进行控诉。另外，行政监察专员及其工作人员的薪金及其办公经费，由全国人大常委会统一支付，不受政府部门的控制。保持行政专员的独立性。
　　（二）扩大公共参与，提高监察工作的公开性和透明度
　　行政监察专员作为人大的代理监督机构，享有对公共管理部门公共官员的违法、不良行政行为进行调查、批评、提出建议和公开调查结果的权力。但是仅仅是依靠专员，对行政人员的监察可能还不到位，或者是并不能很好的体现公民的意志。当执行任务受到阻碍时，监察专员可以将案件提交人大，或者向媒体公开，将人民的意愿整合起来，维护人民意愿，甚至可以制定一些规定，以防止以后相类似的不合理的行政行为的再次出现。或者是再次出现后，可以快速的得到解决，提高效率，减少人力、财力的损失。
　　（三）完善行政监察专员的程序制度
　　在决定案件是否受理时，可以遵循以下原则。当公民可以通过其他救助途径进行利益的维护时，不得向监察专员提起申诉，以免加大专员的案件数量。调查过程中发现行政机关的行为涉及违法犯罪而应当由其他国家机关处理时，则移交有管辖权的机关；若发现行政机关的行为确属违法或不当，则向行政机关提出纠正或改进建议，建议行政机关重新考虑与衡量、撤销或变更原行政行为、对原决定说明理由、修正互有抵触或有缺失之法规、修正行政处分所依据的法规、或建议给予被害人补偿、或考虑其他更加合理的措施。如果監察专员有重大违法行为，议会可以对他进行弹劾，罢免其职务。
　　四、结语
　　英国建立行政监察专员制度是为了让公民能更好地行使请愿权，对侵害公民合法利益的不良行政行为进行制约，它具有很大的独立性与权威性，对英国行政的正常运行产生了巨大的积极意义。我国与英国的国情不同，不能照搬英国的行政监察专员制度，但是我们可以借鉴其优点，完善我国的行政制度。我们可以建立中国的行政监察专员制度，提高监察机构的独立性与权威性，提高监察工作的透明性与公开性，另外还要完善行政监察专员程序，对监察专员的权力进行有效的制约，不至于＂以权谋私＂，使＂监督权＂能够得到具体落实，更好地维护公民的合法利益，规范行政人员的行为。
　　作者简介：徐雪（1992—），女，河北省霸州市人，燕山大学文法学院硕士研究生，研究方向：国际关系。
　　梁爽（1990—），女，河北省唐山市人，燕山大学文法学院硕士研究生，研究方向：国际关系。
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