关于中国人大网征求社会保险法草案意见的情况分析
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前言
2008年12月28日至2009年2月15口，全国人大常委会向社会公开征求对社会保险法草案的意见。在征求意见的五十个日日夜夜里，社会各界通过网络、报刊、来信等方式积极献言献策，提出了70501件意见，其中中国人大网收到意见68208条，报刊文章49篇，人民来信2244件；中国人大网收到的意见约占意见总数的96 7％。
通过中国人大网向社会公开征求意见是全国人大推进民主立法、科学屯法的重要举措，是立法工作问计于民、倾听普通百姓意她的直接方式。互联网上每个人都可以畅所欲言，意见是第一手的，来源于现实生活，具有真实性、广泛性、直接性的特点，使网上征求意见工作具有独特价值。在这个渠道中能够直接听到民声、感受民情、了解民意。现对本次征求意见过程中．中国人大网征求意见的情况作如下分析：
一、基本看法
在这次征求意见过程中，中国人大网收到9924位网民提出的68208条意见，其巾赞同意见为50898条，修改意见为15061条，反对意见为2249条，分别占意见总数的74 6％、22．I％和3 3％。尽管＂意见类型＂不能做到精确反映意见性质，但三种意见的比例能大致反映人民群众对法律草案的基本态度。本次征求意见中赞同意见占绝对多数比例，而反对意见占的比例很小，且都是针对现行不合理做法及部门、地方的规定提出的意见，反映了社会保险立法的必要性、时机及基本精神与广大人民群众的需求是一致的．得到了大家的高度认同。修改意见占了相当的比例，表明大家对社会保险法草案中具体的内容还有不同意见，草案还有不少的改进余地，也表明大家对社会保险立法寄予了极大的期盼。
二、总体特点
(一)参与热情高
从征求意见情况看，人民群众对社会保险法草案给予了高度关注，参与热情很高。社会保险涉及广大人民群众的切身利益，大家非常重视，也表明人民群众对法律草案通过互联网征求意见做法的肯定和支持。人民群众的参与热情体现在以下五个方面：一是征求意见第一天，新闻联播播出社会保险法草案网上征求意见的消息后，中国人大网上留言呈＂井喷＂状态。从28日20时至29 日 20时，短短二十四小时内中国人大网共收到13928条意见，平均每分钟就收到约10条意见。二是这次征求意见期间经历了元旦和春节两个重要节日，节日期间广大人民群众仍积极参与，提出了很多宝贵意见和建议。从年三十晚12时至年初一晚12时的二十四个小时内，中国人大网共收到了近2万宇145条意见。三是根据全国人大常委会办公厅的通知，征求意见截止到2009年2月15日18时。截止时间过后，各地人民群众参与热情不减，直到16日凌晨中国人大网征求意见系统正式关闭。期间还收到241条意见。最后一条意见是在16日凌晨I点12分发出的。四是在征求意见的五十天内，中国人大网每天都能收到大量意见，平均每天1360多条。五是很多群众多日多次提出多条意见和建议，持续关注社会保险法征求意见进程。一位上海网民在2008年12月30日提出意见和建议后，又在2009年1月4日、5日再次提出修改意见，并在1月11日留言，表示看到了中国人大网公布的新闻稿、阶段性汇总意见以及留言选登，很赞成这些反馈措施．并表示如有需要可以为社会保险立法继续提供意见和建议。
(二)参与面广
本次征求意见过程中参与人群非常广泛，一是从地域看．全倒31个省、自治区、直辖市和香港、澳门、台湾地区都提出了意见和建议，其中意见数量居前三位的省份分别是广东省6230条、山东省5251)条和江苏省5067条。来自香港地区的意见和建议数量为222条，
二是从人群看，包括国家机关和企事业单位职工、农民1=、城镇居民、农村居民、火学牛、自由职业者、个体工商户、公务员、军人、专家学者，还有留学归国人员。其中企业职工、灵活就业人员和国家机关工作人员提出意见和建议数量较多，分别为18217条l1744条和5710条。三是从年龄看，参与的人群几乎涵括了所有年龄段的成年公民，有即将工作的大学牛、正处于就业年龄阶段的在职职工和失业人员，还有已经过了退休年龄的退休老职工、老龄城镇居民和农村居民。
(三)参与度深
从提出意见和建议的内容看，有些群众根据自身经历对现行社会保险制度存在的问题作了反映和评价。多数群众没有停留在问题的表面，而是对社会保险法草案进行了一番认真考虑、深入研究，提出了很多存关社会保险制度的富—阿建设性的意j^L和建议。参与程度深是本次征求意见的特点之一，主要表现存以下三个方面：一是在整个征求过程中，中国人大网收到意见和建议的总字数达420万字，一是社会保险法草案共9l条．每一条都有大量的意见和建议。其中有16个条款的意见和建议数量达900条以上，意见最少的条款也收到了295条意见。除了第一章以外，意见和建议最多的是第儿条养老保险的适用范围，共计2125条，反映了人民群众非常关心养老保险制度，对养老保险适用范围还有不同看法。三是共有202人对社会保险法草案的所有条文提出，意见和建议。提出30条以上意见和建议的共有436人。一位河北网民提了124条共计约1万字的意见和建议，数量最多。
三、关于意见较为集中的问题
在征求意见过程中，各地人民群众对五项社会保险制度都给予了相当的关注，对养老保险制度和医疗保险制度的讨论尤为热烈。意见集中的问题主要是养老保险和医疗保险的一些基本制度，包括养老保险覆盖范围、养老保险费负担、政府投入、养老保险待遇水平、养老保险关系的转移接续、医疗保险异地就医及待遇水平、社会保险赞征收机构、监管体制等方面，有关这些问题的意见都在900条以上。
(一)关于养老保险覆盖范围
1．有的不赞成事业单位工作人员参加城镇职工养老保险，主要是因为一旦纳入城镇职工养老保险，事业单位工作人员的养老会水平就会大大降低。建议要么将履行公共职能的事业单位排除在城镇职工养老保险制度外，要么加大财政投入避免事业单位职工养老金水平大幅降低。
2．有些超过退休年龄但没有养老金的老职工提出，他们没有养老金的主要原因是当时国家没有建立养老保险制度，是国家政策导致的，建议养老保险制度覆盖范围扩展到这部分人群。
3．草案第九条规定企业职工、事业单位工作人员参加养老保险，公务员和参公管理的工作人员参加养老保险的办法由国务院规定，对此反对意见较为强烈。有关第九条的2125条意见中大部分都反对公务员另搞一套养老保险制度。认为公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。巨大的反差引起职工普遍的不满情绪。在过去公务员与有的企业职工都属于干部的历史背景下，这种悬殊差距的不合理性更加凸显。很多意见认为目前养老金差距过大是因为公务员与企业职工实行不同的养老保险制度，而草案将公务员的养老保险制度另作安排，使已有不平等合法化，建议＂人民公仆＂至少做到与＂人民＂平等。参加同样的养老保险制度。
(二)关于养老保险的负担
草案第十一条规定了养老保险费率和缴赞基数由国家规定。对这一条意见有1029条，普遍认为目前各地的费率和缴费基数都偏高，而草案对费率和缴费基数都授权国家规定，明知不合理却避而不定，有推卸责任之嫌。费率和缴费基数直接关系到参保人法定义务，是社会保险法的主要内容，应当由法律作出明确规定。目前企业承担税费压力很大，养老保险赀率高达工资总额的20％，远远高于其他国家。职工缴费的费率增长过快，没有法律授权，行政机关就将4％的费率涨到了8％，对其必要性和合理性也没有说明。
由于对职工工资数不好掌握，很多地方在计算职工缴费基数时，往往按照当地城镇在岗职工平均工资的60％至300％核定缴费基数。但当地城镇在岗职工平均工资的统计方法有不合理之处，导致核定的平均工资数偏高，且每年涨幅较大，使得职工缴费负担每年增加。尤其是自由职业者和下岗失业人员意见很大，由于收入低和收入不稳定，即使按平均工资的60％计算。缴费负担也影响到正常生活，迫使很多人不得不放弃缴纳养老保险费，建议采取措施保证缴费基数为每个职工的工资额，同时适当降低个体工商户、自由职业者及下岗失业人员的养老保险费率和缴费基数，增加国家财政补助。
(三)关于政府投入
1．草案第十条规定养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补助组成。对这一条有1014条意见，主要集中在政府投入方面二认为明确规定由政府补助养老保险基金非常好，体现了政府负责任的态度，同时也增强了参保人的信心。有些认为，草案规定政府补助养老保险基金，明确了政府承担责任的一种形式．但政府补助还只是概括性责任．操作性不强，为了便于落实，建议首先明确政府补助是政府的法定义务，必须依法履行；其次应当规定政府补助的标准，使政府补助成为一种具体、明确的责任。有的建议拓宽政府补助范围，增加对低收入者、下岗失业职工、残疾职工、工伤职工等社会弱势群体的社会保险费的政府补助。
2。草案第十二条规定了国有企业、事业单位职工在实行养老保险制度前的工龄视同缴费年限，视同缴费期间应当缴纳的养老保险费由政府承担。对这一条的意见有1068条，对明确养老保险制度中视同缴费年限基本都赞成，意见辛要集中在两个方面，一足认为这样的规定造成新的不公平。视同缴费是国家对养老保险制度建立前＂历史债务＂的偿还，否则老职工的养老就没有着落，这是好事。但视同缴费的规定要做到公平对待所有劳动者，不能延续以身份定待遇的做法，建议完善视同缴费的规定，由政府真正承担起养老保险转轨成本．给劳动者台理的待遇。二是认为规定太原则，不利于解决实践中各地方对视同缴赞年限进行各种不舍理限制的问题，建议作出有针对件的规定：
(四)关于养老保险待遇水平
草案第十四条规定了领取养老金的两个条件，即缴费达到国家规定年限、年龄达到国家规定的最低领取年龄。对这-条意见有978条，修改和反对意见分别为：365条和43条，占意见总数的41．7％，这个比例远远高于平均水平。主要存两个方面有不同意见：一是反对最低缴费年限的规定。现行最低缴费年限为15年，很多人认为门槛太高。同时，草案立法原则中规定广覆盖，最低缴费年限义将已经纳入的职工排除出去，让人费解，前后不统一。建议取消最低缴费年限规定，确立＂多缴多得、少缴少得＂的待遇计算原则。或者降低最低缴费年限，并在草案中加以明确规定。二是反对延长退休年龄，特别是一些低收入劳动者，认为好不容易熬到退休了，一延长退体年龄就意味着再缴养老保险费，负担太重，建议明确规定退休年龄，行政机关及经办机构不得随意延长退休年龄。
(五)关于养老保险关系的转移接续
养老保险关系转移接续的规定，不仅是草案一个热点问题，也是亮点之一，在征求意见过程中对该规定提的意见和建议数量达1599条，在草案所有条文中位列第三。由丁目前我国社会保险基金统筹层次较低，养老保险关系跨地区基奉无法转移接续，与劳动者的合理流动形成了极大的矛盾。很多劳动者因为养老保险关系无法转移接续，缴费年限就不能累计计算，导致了不能享受养老保险待遇。有的被迫在_两个地方同时缴纳养老保险赞，有的无奈选择退保。对这样极不合理的现象，大家都不满意。在1599条意见中，赞成意见为788条，修改意见为759条，反对意见为5l条。需要指出的是，修改和反对意见都不是针对转移接续的，在51条反对意见中没有1条是反对转移接续的。提出修改和反对意见的主要是劳动部门工作人员，认为＂各缴费分段计算，退休地统一支付＂的规定，过于复杂，难以操作，对社会保险经办机构的工作能力要求和工作量都是挑战，建议实行＂在关系转移的同时，个人账户中全部资金和统筹账户中部分资金直接转移＂。
(六)关于医疗保险异地就医及待遇水平
很多群众对现行医疗保险待遇制度提出了批评，认为现行制度存在一些明显不合理的规定，待遇水半明显偏低，给参保人卓受待遇设置各种障碍．这使得医疗保险制度的吸引力和社会效果大打折扣。一是目前医疗保险待遇偏低，既有起付线的门槛，又有封顶线的限制．还只能报销一定比例。另外有些常见病还没有纳人医疗保险报销范围内。各种限制使得我国医疗保险待遇的报销比例太低，建议适当提高医疗保险待遇水平。二是医疗保险报销手续太复杂。城镇职工医疗保险中参保人必须白已垫付医疗费用，报销等待期太长、报销需要市核很多材料手续复杂，极不方便参保人。建议参照新农合的做法，参保人只需支付自己承担的医药费部分，可报销部分由医疗保险基金与医疗机构进行直接结算。三是异地就医难。很多退休职工投靠子女异地居住，异地就医后必须亲自回退休地撤销，为报销医药费而奔走于两地。同时，异地就医的医疗保险待遇标准要低很多。建议建立医疗保险转移接续制度，退休地与居住地不一致的。可以办理医疗保险关系转移手续，在居住地享受医疗保险。或者明确片地就医可并地撤销，报销费用由两地医疗保险基金进行结算。四是退休后享受医疗保险待遇的门槛太高。
很多地方规定累计缴费满二十五年的退休后才能享受医疗保险待遇，对缴费时间的要求太高，建议适当缩短。五是有些地方规定退休职工享受医疗保险待遇的条件之一是原用人单位参加医疗保险制度，这对退休职丁很不合理，建议取消该规定。
(七)关于社会保险费征收机构要明确
草案第五十七条规定了社会保险费征收机构由国务院规定。有些认为，社会保险立法有些问题可以作授权性规定，为将来的改革留有空间，有些问题则必须解决。社会保险费征收体制是社会保险立法的核心问题之一，实践中有两个征收机构弊端明显也极不严肃，单案不能再采取回避态度、有关草案第五十七条的1076条意见中几乎都认为草案应当明确规定社会保险费征收机构，但对具体由哪个部门来征收有分歧。劳动部门的人认为由社会保险经办机构米征收更合理，有利于履行参保人＂记录一生、跟踪生、服务一生、保障一生＂的职责．税务部门的人则以为由地税来征收更安全、更有效。
(八)关于监管体制
草案第六条规定了对社会保险基金实行严格监管。第七十四条规定，社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查。对这两条分别有1068条和407条意见和建议，集中认为现行社会保险基金监管体制不合理，社会保险主管行政部门集管理与行政监督于一身，自己监管自己，已经成为影响社会保险基金安全突出的制度隐患。有的社会保险经办机构的工作人员认为，实践中社会保险行政部门的管理和监督职能的界限在哪儿不清楚，为此经常有矛盾，影响经办工作的开展。建议理顺监管体制，切实发挥行政监督作用，加强社会监督，构建更为有力、缜密的监督体系。
另外各地人民群众还对现有各地各项社会保险制度中的歧视性规定、医疗保险制度的漏洞、工伤保险费率确定及支付范围、失业保险待遇水平及领取条件、生育保险的定位等问题比较集中地提出了意见和建议。对关于由工伤保险基金先行支付医疗费用、职工未就业的配偶纳入生育保险等规定给予了很高的评价，认为是对现行不合理规定的有益改进，真正保护了广大参保人的正当保险权益，是本草案的亮点。
值得一提的是，在所有人群中，农民和农民工的反对意见比较突出。由于条件有限，农民和农民工本来提的意见数量不是太多，一共提了3430条意见，约占意她总数的5％，但其中反对意见有252条，占所有反对意见总数的11．2％，占其所提崽见的7．30％，反对意见的比例都要高于其他人群。