公务员职业道德建设的时代内涵与完善路径
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【摘要】中国特色社会主义进入新时代，公务员职业道德建设被赋予了新的要求，同时也面临着新的挑战。文章从国家、社会、个人三个层面深入分析当前公务员职业道德建设的丰富内涵，揭示长期存在的问题并分析其深层原因，从内部自律、外部约束、制度支持、政治生态保障四个维度提出公务员职业道德建设的路径，对提升公务员职业道德水平、推进现代公共行政伦理下的公务员制度建设带来新的启示。
【关键词】公务员；职业道德；时代内涵；完善路径
【中图分类号】D630.3【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）13-0039-04
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代。公务员职业道德建设被赋予了新的要求，同时也面临着新的挑战，这些挑战关系着国家治理能力现代化的进程，关系着现代公共行政理念下政府如何公正地履行公共利益的分配职能，满足人民日益增长的美好生活需要。2016年7月，中组部、人社部、国家公务员局联合印发《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》（以下简称《意见》），以＂坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁＂为公务员职业道德建设的主要内容。《意见》在国家公务员局2011年印发的《公务员职业道德培训大纲》强调的公务员职业道德以＂忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁＂为主要内容的基础上，增加了＂坚定信念＂和＂依法办事＂八个字，突出强调了坚定对马克思主义的信仰，坚定对社会主义和共产主义的信念，严守政治紀律和政治规矩，做到对党和人民绝对忠诚，牢固树立社会主义法治理念，模范遵守宪法和法律等要求。在当前背景下，深入分析公务员职业道德建设的时代内涵与完善路径，对提升公务员职业道德水平、推进现代行政伦理下的公务员制度建设，具有重要的现实价值与长远意义。
一、加强公务员职业道德建设的时代内涵
公务员队伍是党和国家建设事业的骨干队伍和中坚力量，公务员的职业道德关系到党的使命宗旨的履行，关系到政府的廉政形象，涉及每一位公民的公共利益的正义性分配，是党和国家事业稳定发展与人民安居乐业的重要保障。加强其职业道德建设也必然会强化公务员积极的职业行为。因此，新时代加强公务员职业道德建设具有国家、社会与公务员个人自我发展的三重内涵，对维护党的领导与国家稳定、引导社会道德风气、促进公务员个人发展具有重要的意义。
1.加强公务员职业道德建设是党和国家长治久安的政治保障
从中国传统来看，为官者的道德代表着统治伦理，贤能德政是统治阶层的合法性支撑，内圣外王、修身齐家治国平天下，首先讲求的是为官者的个人品行与行为操守。在现代行政伦理中，公务员道德本质上体现了国家的价值追求和社会利益的分配。一旦国家官僚以权谋私，失职渎职，失去掌握公权力的正义，就会失去执政合法性。在十八届中央纪委五次全会上，习近平总书记在谈到苏联解体的教训时多次提及从严治党的重要性，他指出，没有教育管理好党员，官僚系统腐败溃散是导致苏联出现＂20万党员时建国、200万党员时卫国、2000万党员时却亡国＂现象的原因。可见，如果公务员违背职业道德，在执行公务时失职渎职，那么政府的公信力与党的执政合法性也会遭到破坏。
2.公务员职业道德具有引导社会风气的示范性
公务员作为行政主体具有分配公共资源的权威性，在具体事务中，承担着社会公共事务的治理与发展职能。公共性这一特殊属性，使其职业道德标准必然高于其他职业，因为其职业身份和工作影响力不仅仅涉及职能岗位内部或分管行业领域，而且会对整个社会的道德风尚带来影响。孔子言：＂政者，正也，子帅以正，孰敢不正。＂公务员的言行举止和道德状况在很大程度上会影响到其他行业甚至整个社会的道德状况，例如被党和人民怀念的好干部杨善洲同志，退休后在深山开始了造林生涯，坚持22年，留下了价值3亿多元的林木无偿捐献国家，其功德造福了当地百姓，其精神感染了无数人民群众。而以国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸为首的＂药监局腐败窝案＂给该监管体系的职业形象以及政府公信力带来了不可低估的恶劣影响。可见，为官者率先垂范可以带动整个社会走向积极健康的方向，凝聚人心，推动社会文明进步，反之可能会败坏社会风气，对社会和谐健康发展带来不利影响。
3.良好的职业道德是公务员内心成长与职业发展的重要条件
2018年7月3日，习近平总书记在全国组织工作会议上发表重要讲话强调，＂要打开视野、不拘一格，坚持干部工作一盘棋，除了党政机关，还要注重从国有企业、高等学校、科研院所等各个领域各条战线选拔优秀人才＂。干部人才的选择面放宽了，但是我们党考核干部的标准＂德才兼备＂，并将＂德＂放在第一位这一点始终未变且要求日趋严格。2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确提出干部选拔要＂德才兼备、以德为先，五湖四海、任人唯贤＂。党的十八大以来，中央出台了一系列全面从严治党的举措，都是为了保障党的作风与公权力的正确行使，凡是违背公务员职业道德、有损人民利益与党的执政理念的领导干部，都要受到处分。可见，从公务员个体层面来看，良好的职业价值观和行为作风，是其职业生涯健康发展的重要条件，同时也是公务员个体追求成就感幸福感、实现自我价值的重要动力。
二、当前公务员职业道德建设存在的问题及问题根源
1.公务员职业道德建设存在的问题
党的十八大以来，党和国家非常重视公务员职业道德建设与廉政制度建设，党的作风、公务员队伍的职业形象与职业道德水平有了显著改善。但是，部分公务员特别是领导干部仍不同程度地存在理想信念弱化、公仆意识淡化、官僚主义、形式主义、特权思想、享乐主义、失职渎职、懒政怠政等现象。其中一些现象还长期反复出现，难以彻底根除。据《人民日报》2020年1月19日的报道：截至2019年12月31日，2019年全国共查处违反中央八项规定的问题136307起（详情见图1），处理人数194124人，给予党纪政务处分的有124723人。其中涉及省部级干部的问题5起，涉及地厅级干部的761起，涉及县处级干部的9976起，涉及乡科级及以下干部的125565起。
2.公务员职业道德问题的根源
（1）市场经济转型带来的价值多元化使理想信念受到冲击。改革开放以来，我国处于巨大的经济转轨与社会转型时期，公务员的职业价值观也在经历前所未有的考验。首先是在思想与个性解放的背景下，官员的观念不断受到个人主义、实用主义、拜金主义、利己主义等思想侵蚀。其次，市场经济条件下，人们的收入差距迅速扩大，这加剧了一部分官员心理的不平衡。在商人的请托送礼等强大攻势面前，不自觉放弃了职业道德的坚守，使权力被资本所俘获。中央纪委监察部网站披露了2015—2017年22名违纪违法者的悔过书，其中有9人明确提到＂心里很不平衡＂＂心里开始不平衡＂＂心理受到冲击＂，占比达到41%。所有的忏悔中都提到了在金钱与权力的迷失中忽视了党性修养，私欲贪念占据上风。
（2）传统文化的等级意识及＂差序格局＂与现代公共行政伦理存在张力。中国古代行政文化精华与糟粕并存。我国历史上强调官德修养，强调官员自身的约束力，但两千年封建社会形成的＂人治＂传统与等级思想对官员道德与行为也带来不良影响。其一，根深蒂固的官本位等级观所滋生的官僚主义、形式主义作风与共产党的干部是人民的＂勤务员＂、官员与老百姓是＂仆主关系＂的执政宗旨、＂权力来源于人民＂的赋权理念等存在内在张力，这些行为作风不仅恶化了官场文化，也影响了普通民众对官员和政府的评价。其二，我国传统社会仍然呈现出人情大于法理的亲缘关系格局，这种关系格局在很大程度上不利于社会公共意识的生成，与现代社会的治理理念存在差距。现代社会，人口高速流动，传统格局被不同程度地打破，民众的法律维权意识显著提升，对社会的公共服务与公共利益分配提出更高要求，这必然要求公务员群体在行使公权力时公私分明，具有较高的职业公德，然而传统文化的影响与乡土社会的关系格局对公务员职业道德建设仍带来干扰。
3.配套机制不完善使隐性的官员道德失范难以预防和制约
党的十八大以来，党和国家十分重视公务员职业道德体系建设，修订、出台了诸多关于公务员道德规范的文件。例如《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》《中国共产党党内监督条例》《党政领导干部考核工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等，2019年，第十三届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》进行了审议。总体看来，党和国家对公职人员的贪污腐败等道德失范问题进行严厉惩治打击，已经取得了显著成效。但是前期的防范机制还未完善，特别是对于失职渎职、懒政怠政等问题的发现查处及社会监督机制不健全，使某些利用职务便利产生的隐性道德失范现象难以从根本上消除。
三、公务员职业道德建设的路径
公务员职业道德建设是一项系统工程，需要内外兼修，软硬兼治，多管齐下，在以德治国、依法治国的理念下，融合现代公共行政伦理探讨有效路径。
1.加强思想教育提高自律修养是内部路径
理想信念与自律性修养是道德行为规范的前提和基础，也是行动的内在动力与精神支持，公务员职业道德建设的内部路径需要从这两个维度切入。一方面，公务员要坚定理想信念，用马克思主义武装头脑，用共产主义指引方向，树立正确的世界观、人生观和价值观。另一方面，公务员要重视培育道德自律意识。道德是他律与自律的共同体，而形成内在自觉与自律更是道德的最终价值追求。因此，只有不断增强公务员的自律意识，才能使其职业道德内化为行动自觉。道德自律形成的关键是对内心的审视，即做到慎独，只有如此，才能保持与良知对话和独立思考的能力，保持初心。
2.树立法制的刚性约束是外部路径
公务员职业道德建设要求公务员加强道德自律，但道德自律必须以他律为辅助条件，即需要有外部的刚性约束起到威慑作用。不少国家对公务员职业道德进行了立法。例如英国自1889年就出台了《公共机构腐败行為法》，对公务员的腐败行为作了明确界定，并制定了相应的惩处措施；美国在20世纪70年代陆续颁布了《政府官员行为道德法》《美国行政部门雇员道德行为准则》等一系列公务员法律；20世纪90年代，新西兰、澳大利亚、德国、日本、韩国等也分别通过了各自的反腐败法。相较而言，我国的公务员道德规范分散在浩如烟海的文件中，且刚性约束不足。
3.健全制度机制是支撑路径
邓小平在总结中国共产党的执政经验时曾指出：＂制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。＂习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。因此，加强公务员职业道德建设，还要在制度建设上下功夫，要与一系列公务员管理制度紧密结合起来，不断完善职业道德规范的配套机制，做到提前预防，防微杜渐。例如一些国家设立了专门的职业道德审查机构，明确可行的失德处罚条例，对公务员职业道德失范起到了良好的预防作用。
4.净化政治生态是长远保障路径
政治生态是社会政治生活的宏观环境。2015年两会期间，习近平总书记参加江西代表团审议时强调，抓作风建设要着力净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境。他指出，自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。当前，我国的国家治理开始走向现代化，意味着要加强顶层设计，从更深层次更系统的制度层面推进社会主义民主法治建设，而在此基础上以重塑公共行政伦理为目标的制度建设是一项重要的改革内容，它需要我们消除传统的官本主义体制与＂有权就有一切＂的封建政治逻辑，把责任与服务民生发展的政绩当作评价官员的标准，推进政府职能转变，打破权力的封闭性，让社会参与并对公共权力的运行实施有效监督。这就需要结合我国的国情，总结地方治理的创新经验，借鉴国外政府治理和社会治理的先进做法，从治理主体、治理制度、治理技术层面入手，为权力运行的正当性提供制度化、规范化的生态保障。
党的十八大以来，党中央一直强调＂打铁还需自身硬＂，并出台了一系列用制度治党、管权、治吏的严格举措。习近平总书记在2019年春季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上指出：培养选拔优秀年轻干部是一件大事，关乎党的命运、国家的命运、民族的命运、人民的福祉，是百年大计。公务员具备良好的职业道德不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的组织保证，而且是中国特色社会主义制度优势的重要体现，对推动国家的政治文明与社会进步具有重要意义。
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