共享单车行政规制研究

　　【摘 要】自共享单车进入市场以来，为民众的出行提供了较大便利，大大缓解了＂最后一公里＂的交通不便，同时在全社会掀起了一股绿色出行的新风尚。与此同时，作为一项新生事物，在共享单车的运营中暴露出了一系列问题，在认识和规制层面存在明显不足，亟待明确。政府应当深入了解共享单车的经营模式，且进一步探索对其进行有效规制的最佳手段，以保障共享经济的有序运行。
　　【关键词】共享单车；行政许可；法律规制
　　一、问题的提出
　　所谓共享单车是指，企业在校园、地铁站点、公交站点、居民区、商业区、公共服务区等提供自行车单车共享服务，是一种分时租赁模式。共享单车是一种新型环保共享经济。2014年，北大毕业生戴威等人共同创立ofo，致力于解决大学校园的出行问题。2015年5月，超过2000辆共享单车在北大校园。随后，ofo走出北大，在其它七所首都高校成功推广。2016年摩拜单车在上海正式推出，标志着共享单车行业的诞生。2017年5月7日，在沪召开共享单车专业委员会成立大会，宣布成立中国自行车协会共享单车专业委员会。2017年8月3日，交通运输部等10部门联合发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》。新政明确了规范停车点和推广电子围栏等，并提出共享单车平台要提升线上线下服务能力。2017年11月6日，中国通信工业协会发布团体标准《基于物联网的共享自行车应用系统总体技术要求》。2017年12月，共享单车入选2017年民生热词榜。
　　美中不足的是，在＂无法＂的状态下，政府的监管基本处于缺位状态。共享单车经营者无视市场需求的饱和程度，对车辆进行肆意投放，一时间车辆乱停乱放、侵占盲道、挤占人行横道的不文明现象随处可见。更有甚者，在解锁了单车固定密碼之后，便在共享单车上加上私人锁具，堂而皇之将共享单车据为己有，让＂共享＂变为了＂独享＂。此外，大量共享单车人为损坏严重，存在安全隐患，多起交通事故的发生与此有关。以上一系列问题的发生、无序状态的形成，究其原因在于政府未对共享单车市场准入设定适当的行政许可，导致事前监督完全缺失。
　　二、共享单车市场准入设定行政许可的理论依据及分析
　　在共享经济中，尤其是共享单车领域，企业虽享有经营自主权，但其经营行为具有潜在的危险性。经营自由对社会以及个人的权利领域造成了实际的损害，因此，对其进行必要的限制，甚至相对禁止是理所应当的。我国《行政许可法》第2条规定：＂本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。＂将其转换成理论概念，就是指特定的行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，作出准予或不准予其从事特定活动之决定的行政行为。行政许可作为一种特殊的行政行为，其本质为一种赋权和解禁的活动。行政许可作为一种制度，是国家行政管理中的重要手段之一，它具有正反两个方面的作用。一是积极方面的作用：（1）有利于国家对社会经济活动进行宏观调控。（2）有利于保护广大的消费者及大众的利益。（3）有利于合理分配和利用有限的国力资源。（4）有利于消除危害社会公共安全的因素。（5）有助于防腐倡廉，保证行政机关依法行政。二是消极方面的作用：（1）抑制市场自由竞争。（2）如果运用过滥、范围过宽，会使得社会活力减弱。
　　我们可以将行政许可分为两类：一是行为自由许可，二是配置财产资源许可。共享单车经营企业将其经营的产品投入市场，公众通过支付对价以获得使用权，这是企业从事社会经营活动、享有经营自由的体现。但企业只负责投入车辆、收取用户押金，然后盈利，其固然享有经营自由，但因严重缺乏对所投放单车的管理，过度的个体自由已经给公共利益造成负面影响。与此同时，共享单车又具有一定的公益性，这种限制或禁止应该在一定的条件下解除，对符合条件者开放。在共享单车领域设定许可制度的本质就在于此。共享经济是一种与传统经济模式不同的全新经济业态，其产生与繁荣的过程伴随着政府法律规制的实施。行政许可的设定是最重要的法律规制途径之一，它通过建立市场准入机制的方式实现政府对经济活动的调控，对解决市场失灵问题起到了重要作用。根据前文所分析的共享单车市场所出现的一系列乱象，行政许可作为政府经常运用的管制手段之一，应当充分发挥其事前监督的作用。
　　三、共享单车市场准入设定行政许可的规范依据及评价
　　《行政许可法》第12条规定：＂下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。＂以上是《行政许可法》对可以设定许可的事项作出的相关规定。从法条规定的内容来看，对共享单车市场准入设定行政许可应当是有法可依的。共享单车的用户不特定，其可能存在危及人身健康、生命财产安全等隐患。如自行车质量不过关以致发生骑行事故，押金存在兑付不能风险、公民财产权遭到侵害等，这些需要政府部门通过行政许可的方式进行有效的监管，以杜绝危险的发生。单车过量投放的根本原因在于，企业在使用道路这一公共资源时无需付出任何对价，但共享单车的经营，对城市内道路、公用停车位、盲道等公共资源具有极大的依赖性。共享单车企业在未获得任何审批的情况下，大量将车辆投放到街头巷尾，这在很大程度上挤占了公共道路资源，对其他公民依法享有的停放车辆和通行的权利造成了侵害。目前，政府只采用暂停投放企业投放单车这类举措以期应对。但从长期来看，这种事后的行政管制手段并不是解决类似共享单车超量投放的有效办法。依据《行政许可法》第12条第一款、第二款的规定，我们可以据此对单车企业进入市场设立行政许可制度，准入门槛的明确将会使得共享单车的发展有章可循，从而有效解决乱象丛生的现状。
　　四、小结
　　共享单车乱象是一个复杂的问题，就政府而言，对违章停放的共享单车处罚少、规制的方式少、力度小；就企业而言，对于共享单车的管理能力和维护资源也跟不上。如果这种情况不能得到改变，就算全国都禁止新增共享单车，在热点地区、交通枢纽等地带共享单车阻碍交通、占道乱摆的问题仍会存在。
　　【参考文献】
　　[1]江必新：《论行政许可的性质》，载《行政法学研究》2004 年第 2 期。
　　[2]黄锫：《共享经济中行政许可设定的合法性问题研究——以上海网约车新规为分析对象》，载《政法论丛》2017 年第4 期。
　　[3]沈福俊：《网络预约出租车经营服务行政许可设定权分析——以国务院令第 412 号附件第 112项为分析视角》，载《上海财经大学学报》2016年第6期。