关于我国延迟退休的政策分析

　　摘要：在当前社会人口老龄化和养老金缺口加大的双重压力下，延迟退休成为一个必然趋势。本文从公共政策的视角出发，介绍了延迟退休的政策背景，运用约翰·金登的＂多源流＂模型，从问题流、政策流和政治流三个方面分析我国渐进式延迟退休政策形成的过程，并探讨了政策之窗的开启途径。
　　关键词：延迟退休 多源流 政策分析
　　一、问题由来
　　我国目前的法定退休年龄政策是男性工人、干部年满六十周岁，女性工人年满五十周岁、干部年满五十五周岁。从事特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作的、完全丧失劳动能力的人员若满足相关条件的可以提前退休。
　　随着社会经济的飞速发展和物质水平的不断提高，我国人均预期寿命不断提高，老龄化社会已经到来，并产生养老金缺口等一系列问题。为了缓解人口老龄化带来的养老压力，一些学者曾提出改革现行退休制度、延长退休年龄的建议。但是由于退休问题涉及人群范围过大，此项建议一直处于讨论争议阶段。直到2012 年，我国劳动年龄人口首次出现下降的趋势，国家相关部门开始研究制定延迟退休年龄政策，政府在2013年提出了＂研究制定渐进式延迟退休年龄政策＂。目前我国延迟退休政策的提出主要是基于两个社会背景。一是我国的人口老龄化程度加速；二是我国的劳动年龄人口在2012年首次出现了绝对下降的趋势，我国的＂人口红利期＂将会逐渐消失。人口老龄化形势日益严峻，这使得我国社会面临巨大的养老压力。而＂人口红利期＂的结束，则意味着我国经济、社会发展可能会面临劳动力资源不充足的状态。
　　二、多源流分析框架
　　多源流分析框架最早是由美国的公共政策学家约翰·金登根据科恩、马奇和奥尔森等人的有关组织行为的＂垃圾桶模式＂建立，这一模型对政策议程的确定过程研究产生了较大影响。
　　多源流框架将政策过程看作由三股源流所构成的过程，分别是问题流、政策流、政治流。问题流是由社会环境中的各种社会问题形成的，社会问题能否引起决策者的关注取决于问题本身。政策流是指针对政策问题提出的各种思想，或者专门设计的可行性建议，各种思想相互作用和扩散。政治流包括国民情绪、公众舆论、权力分配格局等因素，这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况，对于政策议程发挥明显的作用。问题流、政策流和政治流之间是相互独立的，它们的发生、发展和运作都不依赖于其他的源流，但都对政策议程的建立起到促进或者约束的作用。在某个关键的时间点上，三股源流汇合到一起，公共问题就会被提上议程，形成了＂政策之窗＂。由于＂政策之窗＂打开的频次和开启时间有限，因此，政策建议的倡导者如果想推动某一社会问题的解决，就需要抓住并利用政策之窗开启的机会促使问题流、政治流与他们所倡导的政策相结合。
　　三、延迟退休政策的多源流分析
　　1.＂问题流＂分析
　　问题一般通过系统性指标发生变化、焦点事件或者负面政策效果的反馈，进而导致问题之窗的打开。延迟退休之所以成为社会热点问题，引起高度关注，主要是由于我国人口结构老龄化、养老金缺口等问题。
　　（1）我国人口结构逐步趋于老龄化。一般认为，当一个国家或地区年龄超过 60 岁的人口占人口总数的 10%或年龄超过65岁的人口占人口总数的7%时，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化。由于改革开发以来的计划生育政策及医疗水平的逐步提高，我国年轻人口比重降低，老年人口比重不断升高。中国现在的平均预期寿命是75岁，专家预测，到2020年，全国 60 岁以上老年人口将达到2.55亿，2033年突破4亿，2050年达到4.83亿，人口老龄化形势十分严峻。
　　（2）养老金缺口巨大。我国的养老金制度实行现收现付制，由于人口老龄化的影响，退休人员数量越来越多，退休人员领取退休金的时间越来越长，导致国家的养老保险支出越来越庞大。据人社部预测，到2025年中国城市养老金的缺口将达到6万亿元。而据有关数据统计，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元，有效降低国家养老金支出压力。
　　我国现行法定退休年龄是在建国初期依据人口预期寿命制定的，退休政策不完全适应当前的社会发展，需要根据目前的人均寿命重新考虑。
　　2.政策确定的＂政策流＂分析
　　政策共同体中的成员都围绕政策问题提出主张，希望自己的政策建议能得到重视。在政策的选择过程中，经过检验，最终只有技术可行性高与价值观念的可接受性强的政策通常更易于被接受并提上政策议程。
　　2004年开始，我国专家学者陆续提出延迟退休的政策建议，政府部门也作出一定的回应。2004年9月，劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受采访时表示，正在考虑延迟职工的法定退休年龄，以减轻＂银色浪潮＂对社会养老的压力。2008年10月，人社部表示：相关部门正在酝酿延迟法定退休年龄，有可能采取＂小步渐进＂方式逐步提高法定退休年龄。近年来政府关于延迟退休的问题逐步明朗化。2011年3月，人社部部长尹蔚民在中国发展高层论坛上表示，全面地、慎重地、积极地研究延迟退休年龄的问题。2013年，国家发改委专家表态，提出了＂温和延迟退休＂的概念。这些建议成为渐进式延迟退休生成的政策流，推动了渐进式延迟退休的确立。
　　3.政策确定的＂政治流＂分析
　　政治流反映着政治形势与政治背景等方面的状况，促使政策制定者在政策制定过程中调整自己的观念，进而影响公共政策的制定。在延迟退休政策的形成过程中，执政党和政府的执政理念构成了政治源流的主要部分。
　　美欧等发达国家在20世纪就经历了人口结构转变，较早进入老龄化社会，延迟退休政策在多数国家实施，并取得一定的成果。尽管改革措施初期遭遇较大的压力，国外政府没有放弃，通过＂小步渐进＂的方式，在协商、谈判中逐步提升退休年龄。这对我国具有较好的借鉴意义。
　　随着人口老龄化等社会问题的加剧，我国政府将延迟退休提上日程，努力寻找可行的解决措施。综合各方面实际考虑，为了保证平稳过渡，不对当前的就业状况造成太大影响，我国政府表示将采取渐进式延迟退休年龄的方式。此项决议符合中国特色社会主义社会发展需求，并考虑群众的长远利益。
　　4.＂政策之窗＂打开
　　潜在的议程项目如果符合目前的民族情绪、得到利益集团的支持与立法机构或行政机构的取向相一致，那么这项议程就容易上升到优势地位获得成功。
　　随着老龄化社会加速、中国的新增劳动力已开始减少，政府考虑养老金的长期收支平衡，在广泛采纳社会各界意见的基础上，延迟退休的＂政策之窗＂打开。
　　2013年11月，中共十八届中央委员会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：研究制定渐进式延迟退休年龄政策，标志着延迟退休政策正式纳入政策议程中。2014年3月，中国人力资源和社会保障部部长尹蔚民在全国人大会议上表示，将在2020年前推出中国延迟退休具体方案，该方案的核心在于小步、分阶段、渐进式的推进。
　　本文运用多源流分析框架对延迟退休政策的分析能够看出问题流、政策流和政治流对公共政策的重要作用，而延迟退休政策的最终突破是问题流、政策流和政治流汇合于政策之窗的结果。通过以上分析可以看出，多源流分析框架在政策分析中的运用适当考虑中国的具体国情，抓住政策之窗打开的机会，促使理性公共政策的形成。
　　参考文献
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