财政支持科技基础研究专项资金管理存在的若干问题及
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王胜浩++邵立洲
摘要：近年来，党中央国务院陆续出台了《国家创新驱动发展战略纲要》等发展规划和政策，科技创新驱动成为我国抢占未来经济发展战略制高点和引领社会发展的第一动力。提升科技创新驱动发展能力的关键是基础研究，部分省市设立了财政专项资金，重点支持青年科技人员自主选题，自由探索，开展科学基础研究。文章根据调研情况，分析了财政支持科技基础研究专项资金管理中存在的一些矛盾和问题。
关键词：科技基础研究 专项资金管理
一、引言
近年来，党中央国务院陆续出台了《国家创新驱动发展战略纲要》等发展规划和政策，科技创新驱动成为我国抢占未来经济发展战略制高点和引领社会发展的第一动力。提升科技创新驱动发展能力的关键是基础研究。习近平总书记在＂两院院士＂大会上指出，要高度重视原始性专业基础理论突破，强化自主创新成果的源头供给；要着力加快完善基础研究体制机制，把基础前沿作为重大基础工程来抓，加快在国家科学前沿领域抢占制高点。李克强总理在国家科学技术奖励大会上指出，基础研究大多是公共产品、是短板，国家财政无论多么困难，都将持续加大稳定支持力度。党的十八届五中全会明确提出应加强基础研究，强化原始创新，重视颠覆性技术创新。
各地各部门高度重视科技创新驱动发展，全面提升原始创新能力，显著增强基础研究整体水平和竞争能力，重点支持青年科技人员开展科学研究，为提升自主创新能力提供技术和人才储备。部分省市设立了财政专项资金，重点支持青年科技人员自主选题，自由探索，开展科学基础研究。笔者参加了M省财政支持科技基础研究专项资金管理与执行情况调研，调研结果表明，财政专项资金支持重点比较突出，有效激发了青年科技人才的创新活力；培养优秀青年科研人才，着力推动创新，极大丰富了技术储备；基础研究稳步推进，有力推动项目后续研究，形成了一部分具备国际影响力的成果，区域创新能力均衡提升；涌现出一大批科研青年才俊，形成了基础研究骨干团队，带动了高素质基础研究队伍建设，在全面提升科技创新驱动发展能力和科学研究水平方面发挥了积极关键作用。同时，调研也发现，财政支持科技基础研究专项资金管理也存在一些亟需解决的矛盾和问题。
二、存在的问题
（一）预算安排缺乏精准性，执行完成率低
1.财政资金过度供给，资金结余较大。基础研究专项资金按照项目类别分别设定了固定支持限额，分为项目支持金额100万元/项目、20万元/项目、10万元/项目。预算分配时绝大部分课题均取得了支持额度上限，仅少数项目取得的支持额低于支持上限。从项目实施完成与实际支出情况看，95.55%的项目已按合同如期完成科研任务，然而预算执行仅为74.86%。各类项目普遍存在资金结余，70.01%的项目结余金额超万元，不分类别项目平均单项结余率33.67%。从现场抽样核查情况来看，理论研究类课题结余情况尤为明显，结余率达43.05%。通过进一步的深入调查了解，该类项目研究领域为理论物理，研发过程中主要以智力投入为主，较少涉及材料费等实际投入，20万元的支持力度实际上超出了研发需求，一方面是形成了较大的资金结余，另一方面已发生的支出多为实验室办公运行相关的复印纸、硒鼓等公用支出，与研发工作之间并不存在直接联系。
2.自筹资金配套资金到位不足，形成无效供给。单位自筹资金作为重要经费来源之一，根据样本数据，其预算占预算总额、到位资金、投入资金的26.06%、22.61%和22.64%。但就核查情况看，只有个别单位按要求将自筹资金与财政资金一并核算，其他单位或未按合同要求进行配套，或以其他纵向或横向课题资金代替。同时也可以看出，结合＂95.55%的项目已按期完成合同研发任务，且已形成了较丰富的论文、专利成果＂的表述，说明配套资金的存在与否与科研项目的正常开展、效益效果之间实际上并无直接性的必然联系。
3.预算科目约束并未有效发挥作用，偏离情况较普遍。为规范科技经费管理，专项资金按照相关管理规定设计了设备费、材料费、测试化验加工费等11个会计科目，并通过项目合同对科目预算金额予以确认。实际执行中出现了较普遍的偏离情况，其中＂其他支出＂科目偏离尤为明显，一方面说明项目承担人或项目承担单位的项目经费管理存在不规范事项，另一方面也说明现行的经费管理体制并不适合基础科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点。
（二）项目运行管理机制存在缺陷，亟待进一步改善
1.设立的项目预算绩效目标不够科学，结果导向作用不佳。专项资金预算按要求设立了相关绩效目标、指标和预期值。按照政府绩效管理要求，绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出，应为资金管理使用提供绩效导向和规划性目标，但其中部分指标，如发表高质量论文2 000篇、申请专利220项等指标与实际执行情况之间差距甚远，不符合＂指向明确、具体细化、合理可行＂的绩效目标设计原则，无法充分发挥绩效目标的结果导向作用，实现提高财政预算精细化、科学化管理水平的目标。
2.项目申报限额推荐管理方式不合理，不利于激發创新动力。各类项目采用限额申报推荐制，主管部门在统筹协调的基础上赋予各大高等院校、科研院所、企事业单位一定的申报推荐限额，各单位在限额范围内组织申报推荐。这种限额推荐制对青年科技人才设置了人为申报障碍，不符合公开公平公正原则，导致项目的设立与否并不完全与申报人的学术科研水平相挂钩，助长了＂科研不完全竞争＂现象，也影响了青年科技人才的创新积极性。
3.结题验收程序繁琐，延长了项目周期。基础研究项目采用结题验收制，项目承担单位在规定执行期按照合同要求完成项目目标和任务并对项目经费进行决算后，向项目主管部门提出验收申请，经审核后向上一级主管部门提出项目验收申请报告，验收专家组以批准的合同文本约定的内容和考核目标为基本依据，对计划任务的完成情况、经费使用的合理性、项目产生的科技成果水平、应用效果和对经济与社会的影响、实施的技术路线、攻克关键技术的方案和效果、知识产权的形成和管理、科技人才的培养和队伍建设等进行评价，通过验收后由省级业务主管部门审核发放项目验收证书。实际执行情况反映，总体验收进度较缓慢，项目合同结束期后10个月尚未完成验收工作，一方面不利于项目及时结题，延长了项目周期，另一方面也加大了项目管理成本。
（三）科研经费纵向重复投入，资源统筹配置管理机制缺失
统计数据反映，某年基础研究项目支持的科研人员，在项目执行期间共争取国家级、省部级课题2 405项，经费总计13.8亿元，人均争取国家、省部级课题1.67项、获得科研经费支持4.66万元。现场核查过程中发现，大部分课题承担人争取承担的多项国家、省部级课题在研究领域、内容和方法上均存在类似之处，相关研究成果甚至可以通用。如抽样核查的A项目，论文成果在署名省级资金的同时，又署名公益性行业（农业）科研专项、农业科技自主创新项目等课题；又如B项目，论文成果署名省资金的同时，又署名国家a资金、国家b资金等课题。这种科技资源配置重复申请、重复投入现象，一方面造成专项资金管理混乱，出现了上述以其他纵向课题资金代替配套资金的事项，另一方面也不符合财政资金的集中财力原则，同时也加大了科研人员的申报负担，某种程度上还容易形成科技经费的使用安全性风险。此外，还存在为研究工作相互独立的第三人承担的课题署名等。
（四）論文产出质量不高，低于全国平均水平
根据统计数据，某年度基础研究项目共发表论文11 618篇，其中SCI/EI论文8 619篇，占74.19%，较高影响因子论文2 449篇，占21.08%。在项目研究期间，课题承担人总计发表论文8 335篇，其中441篇被认定为＂不俗论文＂，仅占5.29%，远远低于我国33.8%的平均水平，研究成果平均质量差距甚大，亟待提高。
（五）项目中期跟踪管理不到位，部分项目失去监控
调研过程中发现，在已形成较完善的监管制度体系的情况下，部分项目出现了异常情况：包括项目承担单位倒闭，取得的资金无法退回；项目承担人身体健康或工作原因，无从了解项目实施进展情况；项目承担人身处国外，无法取得有效联系。同时部分项目拟终止或已终止。
三、对策与建议
（一）改进完善科技经费预算管理体制，优化资源配置
专项资金预算执行、经费支出进度与项目实施完成进度之间出现了较明显的偏差现象，一方面95.55%的项目已按合同如期完成研发任务，另一方面总体预算执行进度仅为74.86%，两者之间出现了20.69%的差异，而且各类别明细科目也存在较明显的差异。这说明现行的科研经费分配制度存在较大的缺陷，不符合科技创新驱动发展的规律和客观需求。建议一要改革现行的＂一刀切＂粗放式预算编制管理模式。针对科研和科技开发的探索性、不确定性和不可预见性，以及不同领域、不同学科、不同方向等特点，研究与之相适应的科技经费预算制度和定额标准，提高科技资金预算管理的科学化、精细化水平。二是进一步合理放开项目明细预算之间的调整权限，在预算总体框架内给予课题承担人更大的技术路线决策权，更大的经费支配权和更大的资源调动权，可考虑借鉴国际通行做法和国内相关经验，提高间接费用和人员费用的比例，明确绩效奖励办法，进一步调动科研人员的创造积极性。三是取消自筹资金配套要求。
（二）深化科研管理改革创新，建设充满活力的基础研究新体制新机制
针对项目组织实施管理上的缺陷和不足，按照党中央国务院提出的科技创新驱动发展战略决策，着力加快完善基础研究新体制新机制。一是进一步完善科技项目评价体系。科学编制指向明确、具体细化、合理可行的项目预算绩效目标，探索建立以科技创新、质量、贡献为导向的绩效评价体系。二是营造有序、高效的科研良性竞争宽松环境。应按照优胜劣汰、公平公正原则，科学设置项目立项准入门槛，坚持按基础前沿、原始创新、颠覆性技术创新作为项目遴选的核心标准，以项目课题研发绩效目标、考核成果为导向进行资金分配，营造有序、高效的科研良性竞争宽松环境，公平竞争，让学术素养高、研究能力强者居上，激发各类人才的创新活力和潜能。打造一支素质优良、结构合理、规模宏大的科研创新人才大军。同时还应积极引入后补助、招投标等多样性方式，改进项目资金分配的＂计划、申报、评审、立项＂的单一性报审批方式。三是聚焦重点任务优化配置资源。紧紧围绕＂一带一路＂、长江沿岸城市经济带等社会经济发展重大发展战略，选取部分颠覆性技术创新课题、前沿课题设立重大基础性研究课题，进一步强化和提升科技创新驱动的核心竞争力。四是探索建立科研院所与企业协同创新机制。基础研究也应与企业科技创新融为一体，要加强科教融合、校企联合，探索建立科研院所与企业协同创新机制，推动人财物各种创新要素的集聚和优化配置。五是简化项目验收程序，引入结题鉴定制。参考国际通行做法和国内相关经验，广泛引入结题鉴定制，摒弃论文发表数量等机械式考核指标，着重通过同行评议客观地考察研究成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值，引导科研人员将其主攻方向和精力聚焦于提高成果质量。
（三）加大整合力度，进一步提升科技创新效能
＂集中财力、突出重点，分类支持、多元投入，单独核算、专款专用，科学安排、注重绩效＂是科技专项资金使用和管理的原则，但当前各级政府、各个部门之间尚未形成有效的联动管理机制，科研项目与资金管理总体呈现分割和碎片化状态，国家、部级、省级重大课题纵向申报、多头申报、重复申报现象突出，科研资源配置同样存在重复申请、重复投入现象，一方面专项资金管理混乱，另一方面造成资源浪费，效益不佳，效能低劣。要积极探索寻找改变和打破这种＂政出多门、九龙治水＂格局的新途径，各级政府、各部门应加强沟通协调，加大整合力度，积极推动建立公开统一的科技管理服务平台，形成统一、强大的科研支持合力，全面提升科技创新效能。
（四）加强项目跟踪管理，有效控制项目实施风险
在营造鼓励创新、宽容失败的科研氛围的同时，还要注重建立相应的责任制和问责制度，要加强项目中期跟踪管理，及时了解项目资金使用、组织实施完成进度情况，准确评估项目实施过程中出现的不确定因素，及时纠正项目运行出现的重大偏差，对不再具备实施条件或能力的项目要及时予以调整，收回投入资金，有效防范和化解风险。
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