预算透明试水

　　预算是社会公众了解政府财政收支状况的主渠道，也是各级人大监督政府财政状况的总开关。
　　＂历史上，我们财政预算都是不足为老百姓所道的，如今的预算能做到及时向社会公开，已经是一个很大的进步了。＂2012年7月，《预算法》二审修订草案向社会公示的时候，西部某省财政厅领导如此对《新理财》的记者如此表态。
　　如今，十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出＂改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度＂。
　　从提出＂预算公开＂到＂预算透明＂，最高领导层建立公共预算的决心可见一斑。作为纳税人的公众不仅对预算支出有知情权，还要有参与权和监督权。在预算编制之初，公开征求公众意见；在人大审查预算草案时，公开邀请群众参与；预算案公开之后，公开接受群众监督，这才是预算管理改革的题中应有之义。
　　＂参与式预算＂初探
　　今年上半年，由全国人大常委会预算工委预决算审查室相关负责人带队，调研了全国预算公开的首例——温岭的＂参与式预算＂。此举引起了不小的轰动。
　　受访专家在当时表示，全国人大常委会一直在关注温岭模式，但是一直没有表态。如今新一届政府上任仅两个月，全国人大常委会就到温岭调研，这向外界释放了＂新一届政府对协商民主、预算公开高度重视＂的强烈信号。
　　所谓＂参与式预算＂，即人民群众以民主恳谈为主要形式，广泛参与政府年度预算方案协商讨论，人大代表审查政府财政预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与和监督政府预算执行的民主实践。
　　温岭的参与式预算模式一直广受关注。自2005年开始试点以来，如今已经从温岭一个镇到台州市整体推广，再到浙江省下文鼓励推开。2011年，浙江省委在《中共浙江省委关于加强＂法治浙江＂基层基础建设的意见》中对这一基层实践予以肯定。
　　然而多年来，中央却并没有对此明确表态在全国范围内推广。尽管如此，近几年来仍有很多地方政府代表团到温岭调研、推广。
　　2006年10月开始，重庆市宣布公开其公共财政专项资金预算和明细安排。
　　2009年10月，广州市实现114个本级部门预算全部上网，供民众免费下载，这是中国市级政府首次公示所有部门财政预算。同年12月，上海闵行区作为全国首家直辖市下的区，进行财政预算公开听证。
　　2010年初，四川省巴中市白庙乡公开所有政府预算明细，成为＂政府全裸第一例＂。
　　而在此外，北京、上海、广东、新疆、四川、湖南、山东等省份近几年来，已陆续公开省级部门＂三公＂经费预算。
　　试水透明预算
　　在把引入＂温岭参与式预算＂模式引入本地区的同时，有些地区也在尝试探索更多范围内的预算公开。公开透明预算不仅仅是针对经批准的预算、决算，而且要贯穿预算的全过程。
　　例如，云南昭通市盐津县目前在试点乡镇推行的＂基层民主预算＂模式，就是改进了温岭模式中的和公民协商财政资金使用的环节，而让百姓参与到预算编制的过程中，并最终由百姓通过投票的方式决定各项政府支出项目。
　　据了解，目前有两个乡镇参与此项＂基层民主模式＂的试点工作。在试点的这两年中，两个乡镇的＂民主议事会＂都会定期开会讨论各乡镇的预算议题。
　　所谓的民主议事会是由25个人组成的民意代表群体，组员全部都是由试点乡镇中的每个村的村公所选派出来的。政府会向民主议事会完全公开财政资金金额。
　　云南昭通市盐津县人民政府副县长常斌告诉记者，两个试点乡镇的＂基层民主预算＂模式理念相同，但是操作路径又有着不同。
　　具体来说，其中一个乡镇是民主议事会按着自己所在村的实际需求，提案相关项目，方案要具体到项目的合理性、可行性、资金投放量，最终由民意代表成员投票决定项目是否可行，从而形成政府的预算。
　　另一个乡镇是政府综合自身财力考量，统筹编排，编制综合预算，将分散的财力变为集中的财力，由民主议事会投票决定这些项目是否有操作的必要。
　　常斌称，试点两年来能够起到加强基层民主建设、建立对预算的民意表达机制的效果。今年会再选择两个乡镇进行试点推广。另外，盐津县会根据十八届三中全会提出的预算改革相关政策对于该模式将进行再优化，使其形成一个制度性设计。
　　如何实现预算透明
　　根据既有的数据来看，模糊成为了＂预算公开＂的一大特点。在预算收支表中，最大的科目就是＂类＂，总共有100多个＂类＂级科目，而＂类＂级别下面其实还应该有＂款＂、＂项＂、＂目＂这样的类别。但是，目前中央及多数地方财政部门预算基本都只列到＂款＂或者停留在＂类＂一级。这样的公开方式，资金即便被滥用也不好监督。
　　在今年2月，广州市41个政府部门公开了2013年的预算账本，包括＂三公＂经费，广州市质监局更是披露了公务接待的人次、人均标准等。正当人们慨叹很多部门和地方政府在晒预算账本时，对于公众最为关心的＂三公＂经费往往语焉不详，而广州市却能开诚布公地公布如此详细的预算费用的时候，不料一夜之后，这些详细的账单在网上就彻底销声匿迹了，取而代之的是和其他部门统一格式的简化版预算：因公出国（境）经费236.53万元、公务用车购置费232万元等等。
　　当然，预算公开只是手段，不是目标，仅是实现预算透明的基础。预算透明，需要引入的正是公众参与和监督带来的良性互动。只有预算公开透明了，才能做到预算科学、民主，才能有效防止腐败的发生。
　　另根据非政府组织——国际预算伙伴2012年对于预算透明度结果显示：中国的预算透明指数以11分（满分100）的得分位居第85位，远低于100个全部受调查国家43的平均分。我国实现预算公开透明的过程仍然是任重而道远。
　　财政部部长楼继伟近日公开表示称：＂改进预算管理制度将推进预算的公开透明。目前预算公开的一般是收支情况，下一步将更多推进政策公开，让公众更好地了解预算。＂
　　近期，多位专家也在呼吁《预算法》的修订对于实现＂透明预算＂的重要性。他们认为，目前，我国预算草案的编制仍然过于笼统，呼吁《预算法》将报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案进行细化。本级公共预算一般收支至少编列到项，重点支出至少编列到目，并能清楚看出资金的使用目的和理由。这样才符合增强预算透明度的要求。
　　中央财经大学税务学院教授汤贡亮在近期的论坛上发言称，预算制度的改进和预算透明，显然预算法的修订是首当其冲的。他表示，预算法是事关全局的重大法规。完善立法从财政来讲，首先是预算法。预算法是规范政府财政预算收支行为的法律、原则。