县域相对集中行政许可权改革的盱眙经验
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刘徽++王程远
2015年3月，经国务院同意，中央编办、国务院法制办确定将江苏省盱眙县列为国家级相对集中行政许可权改革试点地区。2015年7月，盱眙县行政审批局正式挂牌运行。运行一年多来，盱眙县行政审批局全面实行＂一颗印章管审批＂，实现了变多头为综合、变分散为集中、变审管一体为审管联动的＂化学变化＂。2016年上半年，江苏省审改办调研发现，以行政审批局为载体的相对集中行政许可权改革推进顺利，审批门槛低了，办事快了，花钱少了，创业更方便了。抽样调查显示，企业和群众对盱眙县行政审批局工作情况总体满意率100%、对办事效率和服务态度的满意率100%。
一、立足三个转变，实行集中高效审批
盱眙县行政审批局坚持改革导向，在体制机制、运行机制、组织结构、保障措施等方面先行先试，有效实现了行政审批局从初始建设到平稳运行。截至今年7月底，盱眙县行政审批局共办结各类审批事项23425件，其中＂一照一码＂办结5062件，全年无一错办、无一投诉、无一诉讼。
（一）变分散为集中，吹响机构整合＂集结号＂。盱眙县行政审批局组建后，分批将22个部门共177项行政许可权划转到行政审批局，其中市场准入类28项，投资建设类18项，民生服务类65项，其他类66项，实现了从＂进多个门，办一件事＂到＂进一个门，办所有事＂。改革后，盱眙县将22个部门75个审批科室、235名审批人员、53枚审批专用章，精简为1个部门（行政审批局）4个业务审批科室、39名审批人员、1枚审批专用章。腾出近200名人员编制用于加强经济社会事业发展急需、事中事后监管等领域。创新实施重点审批环节＂旁站式＂监督，构建群众服务现场评价系统，将对审批局工作人员的监督延伸到8小时以外，实现＂集中廉洁审批＂。
（二）变多头为综合，实现行政审批＂一短四少＂。改革聚焦行政审批过去存在的＂一长四多＂（审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多）等问题，依托行政审批局统筹流程再造，初步实现了审批时间短、盖章少、收费少、中介少、材料少。审批环节由改革前的7个减至3个，审批层次由6个减到2个，申请材料由326件减少到132件。市场主体准入许可为符合条件的即事即办、需现场勘察的不超过3个工作日，建设项目许可最快只需42天，平均办结时限减少了70%，申请材料减少60%。对照世界银行《2016年度营商环境报告》，在开办企业和获得施工许可两个方面已经接近世界一流水平。流程精简有效激发了主场主体创业创新活力，截至今年7月底新注册企业数同比增长43.7%。
（三）变审管一体为审管联动，打造放管结合＂示范区＂。着力解决过去＂重批轻管＂、＂以批代管＂等问题，在实行行政审批局大部门制的基础上，切实加强相关部门事中事后监管职责并与行政审批局有效衔接。全面公布包括行政审批局和各监管部门在内的审批事项、行政权力、审批和监管责任等清单，明确＂批＂和＂管＂的责任边界和衔接机制。在行政审批局与各责任监管部门之间建立信息双向推送通道，截至今年7月底行政审批局共向监管部门推送审批信息10951条，监管单位反馈率100%，实现了每条审批信息都留有痕迹、追溯可查，从制度上保证了审批门槛降低后的监管质量。
二、推进化学整合，降低制度性交易成本
行政审批局是新生机构，迫切需要加强制度配套以提升审批效能。盱眙县行政审批局在一次性告知、双随机检查、责任追究等常规审批制度基础上，通过对审批事项物理整合、化学融合，创新实施改革新流程和新标准。
（一）打造＂最优标准＂、延伸告知程序减轻信息获取成本。行政审批程序重复交叉程序多、专业性强，对于企业创业特别是投资小、人数少的小微企业难以专门投入了解审批程序。盱眙县行政审批局发挥自身优势，以企业群众办事创业为导向，选取办件量较多的投资建设（包括：工业厂房建设、房地产开发）和市场及各类组织主体准入（一般有限责任公司、餐饮企业、社会团体、民办非企业、娱乐场所、民办学校、动物诊所、民办培训机构）共10项审批事项，固化审批事项的前置条件、办理时限、递交材料等核心要素，制定公布审批标准和路线图，打造＂办一件事一个最优流程＂新标准。在形成最优化标准的基础上实行延伸告知制度，窗口审批人员在办结当前审批事项前，要告知申请人下一阶段需要办理的审批事项和办理部门的制度，避免申请人因多处咨询、往返而浪费时间和物力成本，并防止申请人因遗漏个别审批即开展相关活动被行政处罚。
（二）完善并联审批、＂四联合＂程序减轻时间成本。针对过去多部门审批存在的流程不清、互为前置、重复审查等问题，依托行政审批局建立并联审批新机制。以流程最为复杂的投资建设项目审批为突破口，在全国探索创新联合评审、联合踏勘、联合图审、联合验收的＂四联合＂新机制。将审批前置踏勘、审查等纳入审批全流程管理，通过制度设计争取原审批、现监管部门支持配合，形成审批、监管合力。同时进一步清理涉及行政审批的中介服务，公布中介服务清单，建立＂中介超市＂强化并联审批实效。大力压缩关键环节的中介评估时间，涉及投资建设审批的可行性研究报告、环境影响评价、施工图设计文件审查等27项中介服务事项时长，由原来的240多个工作日压减到57个工作日。淮安中安家天下项目从立项到获得施工许可证，原先至少要113个工作日，在行政审批局只用时42个工作日。
（三）推行告知承诺、容缺受理减轻材料报送成本。考虑到一些审批事项较为复杂，往往因为技术细节问题未过关而使整个审批流程停下。对此盱眙县行政审批局针对县域经济发展实际，在不影响最终审批结论的前提下，对形式审查材料实行告知承诺制，实质性审查材料采取容缺受理。告知承诺即对一些非实质性事项，由行政审批局告知申请人相关规定，以当事人承诺的方式即通过审核，不再强制要求申请人提供形式主义的＂证明＂。容缺受理针对投资建设项目土地等资源已经取得、流程环节特别多、审图返修率高等特点，对因技术原因未取得非关键性前置许可的，提前出具相关手续以便启动下一程序，节省审批总流程的时间。待所缺内容准予许可（如审图通过）后，作出正式许可决定，按法定程序将模拟审批预审意见转化为正式批准文件，做到既＂先上车＂又＂必买票＂。目前，盱眙县行政审批局已将土地勘测定界、土地复垦方案审查、节地评价、环境影响评价等内容逐步实现由政府部门组织实施并承担评审费用，进一步减轻了企业的负担。
三、创新系统架构，完善内外部运行机制
盱眙县行政审批局运行一年多，已经从初创期走向稳定期。2016年以来，盱眙县行政审批局以加快打造新格局、新模式、新架构为目标，力求在三个方面取得新的突破，进一步巩固改革成果、形成改革叠加、放大改革效应。
（一）＂一局四中心＂立体化集中审批新格局。盱眙县立足打造以行政审批局为中枢，政务服务中心、公共资源交易中心、社会信用管理中心、信息中心4中心为支撑的＂一局四中心＂组织架构，形成全方位、一站式的审批服务模式。将窗口服务、公共资源交易、社会信息、信息管理等公共物品纳入统一管理平台，并与行政审批实行有效衔接，有效打破各部门信息数据系统＂孤岛化＂、＂烟囱化＂等问题，实现了＂让数据多跑路＂。＂一局四中心＂基本涵盖了企业群众与政府直接办事的绝大多数，实行集中管理、一站式服务也有利于＂让群众少跑腿＂。先期推进的社会信用管理中心已收集70余万条公共信用信息，县社会信用平台已正式投入使用。
（二）＂县乡一体＂全方位集中审批新模式。为尽快复制推广行政审批局集中审批经验做法，盱眙县在全县各镇村推广行政审批局管理模式。将县级有关行政审批、公共服务事项下沉至乡、村，并投资340余万元组建17个乡镇集中审批服务机构，实行集中审批县乡一体化模式。乡镇集中审批服务机构全面复制盱眙县行政审批局集中高效审批的经验做法，在全县领域放大相对集中行政许可权改革的制度功效。以先期开展此项工作的马坝镇行政审批服务局（便民服务中心）为例，该局承接县下放139项审批许可事项、130项便民服务事项。通过集中审批有效释放了创业创新活力，今年1至6月份，共办理各类事项21310件，超过去年同期3倍。
（三）＂综合行政执法＂系统性审批监管执法新架构。发挥盱眙县作为相对集中行政许可权改革、综合行政执法改革、经济发达镇改革等改革试点的叠加效应，推进建立＂集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法＂的基层治理架构。盱眙县根据国家和省有关综合行政执法体制改革工作的部署要求，采取部门内部综合、跨部门综合、区域综合执法等多种方式，全面推进综合行政执法。2015年将县级工商、质监、食药监整合组建为市场监管局，在市场监管领域实行综合行政执法。2016年，又将16支执法队伍整合组建为交通运输、市场监管、农林水利、城市管理、文体旅游等5支综合行政执法机构。□本文作者刘徽为南京大学政府管理学院博士生、江苏省编办综合处副处长，王程远为淮安市编办审改处处长 E：FQJ
关键词：行政审批 行政审批局 县级 路径