新形势下做好机构编制工作的思考

　　＂十三五＂时期，我国发展处于重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多风险挑战，制约科学发展的体制机制障碍依然很多，深化行政管理体制改革、加强机构编制管理也面临新的形势和任务。机构编制部门唯有以更大的决心和勇气深化改革、加强管理，才能为科学发展和加快转变经济发展方式提供坚实的体制机制保障。
　　一、坚持＂四个统一＂，稳妥推进各项改革
　　当前，深化改革是机构编制工作的主旋律。＂放管服＂改革、综合行政执法体制改革、事业单位分类改革、重点领域体制机制改革等，交织重叠，难度很大。改革推进过程中，需要坚持＂四个统一＂：
　　一是坚持推进改革与保持稳定的统一。改革是政府的自身革命，是＂断腕＂，是＂割肉＂，无论改到谁都会感到切身之痛，很容易引发不稳定问题。这就要求在处理改革与稳定这对矛盾时，必须谨慎从事，要在不影响稳定大局的前提下想问题、定措施，努力在确保改革目标实现与不引发不稳定两者之间把握好平衡，这样才能与大气候合拍，使改革在良好的氛围中顺利推进。比如说，推进综合执法体制改革中，执法力量如何下沉，就需要充分调研、认真论证。
　　二是坚持＂管理＂和＂服务＂的统一。管理和服务不能偏废，既不能只讲管理，束缚经济社会发展;也不能只讲服务，放松必要的监管。特别是推进简政放权改革，目的是建设服务型政府，不是不要加强管理，而是要使政府的管理职能更多地向服务的方向转变。这就要求改革过程中的政策制定、组织实施和服务提供，都要以公众需求和经济社会发展需要为导向，并要有一定的检验标准。比如说，推进简政放权职能转变，就是要为市场增活力、为发展添动力，都要有衡量改革成效的具体标准。
　　三是坚持完善体制与创新机制的统一。体制和机制是相互关联的，二者有机地构成一个完整的治理体系。好的体制，必须有一套好的机制与之相配套，没有一套行之有效的方式、方法和程序，体制的优越性很难显现，改革的各项举措也很难落到实处。以行政审批制度改革为例，改革要持续深化，就需要进一步创新审批管理方式，实施流程再造，推行并联审批、网上审批。同时，探索相对集中行政许可权的有效模式。只有相应的运行机制不断地创新完善，行政审批改革才能取得实效。烟台市为了解决建设项目前置审批手续多、效率低、耗时长等问题，开展了建设项目区域化评估评审工作，将环评、震评、雷评等7项评价纳入区域化评估评审的范围，有效提高了审批效率，减轻了企业负担。
　　四是坚持改革创新与依法行政的统一。一方面，需要以创新的思路、改革的办法，改变传统的政府管理方式，清除体制机制和部门利益的阻碍，探索适应经济社会发展需要的政府管理新机制。另一方面，依法治国是我们基本的治国方略，依法行政是转变政府职能的根本保障。这就要求必须在法律的轨道上推进改革。要坚持＂职能法定＂原则，运用法治的思维、法治的方式，依法界定和科学规范政府职能，防止改革中的随意性，确保各项改革与法治建设齐头并进、相得益彰。像权责清单建设、综合行政执法体制改革、相对集中行政许可权等不少工作，都涉及到相关的法律法规问题，改革中一定不能忽视。在这方面，南方不少城市进行了积极的探索。江苏淮安市盱眙县的相对集中行政许可权改革试点方案，就是在履行了合法性审查、专家论证、县人大常委会审议等十道审批程序的基础上，经省委、省政府办公厅批复同意，并报中央编办、国务院法制办备案后形成的。烟台在推进综合行政执法体制改革试点中，要求在乡镇一级成立法制科，在县一级成立法制室，目的也是为了把好依法行政关。
　　二、把握好＂三个关系＂，切实加强和创新机构编制管理
　　机构编制部门长期面临＂万家推门一家扛＂的局面。近年来，随着经济社会发展，严控机构编制与满足事业发展需求之间的矛盾日益突出，这对机构编制部门配置有限资源、保障经济社会发展的能力是一个严峻的考验。如何破解，唯有创新。今后一段时期，创新机构编制管理需要把握好＂三个关系＂：
　　一要把握好＂宽＂与＂严＂的关系。机构编制总量控制的如何是衡量机构编制工作的一个重要指标，但它不是反映机构编制管理水平的唯一指标。衡量一个地区机构编制的管理水平，归根结底是要看其与当地经济和社会发展相适应的程度。因此，在创新机构编制管理这个问题上，要求我们树立科学的发展观，克服孤立、静止的观点，跳出＂就机构论机构、就编制论编制＂的怪圈，实事求是、区别对待，一些领域要严、一些领域要宽，严要讲究灵活、宽要守住底线，力求宽严结合、宽严有度、增减平衡。以今年的工作实践为例，烟台市对于中韩产业园建设、政务服务中心管理等相关机构的用编和进人需求，一律予以满足;对于职能没有增加、任务没有变化的部门的用编进人需求，一律予以严控，较好地实现了机构编制调控与经济社会发展的协调统一。
　　二要把握好＂点＂与＂面＂的关系。机构编制管理实践中，时时处处都需要处理好这对关系。比如，有些部门和单位从自身利益出发，要求增设机构、提高规格，或是增加人员编制，这样一来可能为本单位确实解决了一些困难和问题，局部利益可能很好。但放到全局来看，可能就不好，甚至会有负面作用。相反，有时全局利益好一些，但对个别区域、部门和单位来说，可能要做出一定的牺牲。比如说，去年，烟台市把三个中小学教职工编制空编较多的市的780名编制，调剂给外来人口急剧增多、新生数量净增长很快的开发区、莱山区使用，较好地满足了这两个区的教职工配备需求。这种跨区域的编制调剂，使编制资源配置整体上更趋平衡，但必然要有部分县市区的编制总量为之减少。
　　三要把握好＂动＂与＂静＂的关系。机构编制管理从空间上讲，地区与地区之间、系统与系统之间、部门与部门之间、部门内部之间，有一个平衡与不平衡的问题;从时间上看，一个地区、一个系统、一个部门在不同时期、年份，也有一个平衡与不平衡的问题。要平衡，就要变化。不能出现单位任务扩展了、工作量加大了、编制总量却多年不变或者单位职能消失或任务缩减了、还是原来的机构编制架子的现象。当前，经济社会的迅速发展，迫切要求机构编制管理由传统的静态管理转变为动态管理，不断研究新情况、新问题，在管理方式和内容上与时俱进、不断创新，使之不断适应变化的新形势，从而达到一种新的平衡。这就需要在动态调控的机制创新上动脑筋想办法。像建立编制跨区域跨部门调剂机制、军转编制动态管理机制、事业编制重点管理机制等等，都是行之有效的方法。比如说，烟台市建立了军转编制动态管理机制，为军转干部增加的行政编制由该军转干部专项使用，军转干部退休或调出接收单位时相关编制予以核减，实现了编制资源的滚动使用;还建立了事业编制重点管理机制，对职能弱化、未办理事业单位法人证书或部分职能整合后新组建的事业单位，人员编制采取重点管理，合理确定控制基数，在未达到控制基数之前，在编人员只出不进，空余编制及时收回，提升了编制资源的使用效益。
　　三、争取＂三方面支持＂，借势借机借力推进机构编制工作
　　当前，改革进入＂深水期＂，每一项新的改革举措，都涉及权力和利益的再调整再分配，改革的阻力和难度日益加大。机构编制部门必须更好地借势借机借力，加强沟通协调，形成工作合力，才能进一步提升机构编制工作水平。工作中，重点要争取三个方面的支持、重视和参与：
　　一要争取党委政府的重视和领导。推动改革，既要有勇气，更要有智慧。改革进行到现在，更多触及深层次矛盾、触动利益的＂奶酪＂，还要改变原来习惯的管理方式，很不容易。这样的大势下，没有党委、政府的高度重视和统一领导，各项改革管理工作要顺利推进几乎不可能。这几年，正是因为各级党委、政府领导下定决心，将政府职能转变、＂放管服＂改革、综合执法体制改革、严控机构编制等工作提到极高的地位、拿到重要议事日程上来对待，才有了今天我们机构编制部门取得的工作成绩。往高层看，李克强自担任总理以来主持召开的前100次国务院常务会议，有65次提到＂简政放权＂，40多项议题与转变职能、简政放权、行政审批直接相关。国务院2014年、2015年第1个常务会议、2016年第2个常务会议都是聚焦行政审批、简政放权，不可谓不重视。地方各级政府也愈来愈重视机构编制改革与管理工作，这几年机构编制部门需要上政府常务会议研究审议的议题越来越多，收到领导的批示件也越来越频繁。可以说，凡是机构编制工作做得比较出色的地方，党委、政府的主要领导大都高度重视、领导有力，能够大力支持编办大胆工作，各项改革才会有效推进。
　　二要争取部门的配合和支持。当前，机构编制部门牵头的改革大都进入攻坚期，越来越触及深层次的社会关系和利益调整，凝聚改革共识难度加大，充分发挥部门合力、统筹兼顾部门利益任务艰巨。协调不顺、处理不好，改革就难以顺利推进，取得实质性进展。一方面，要深入推行部门联动，建立健全部门之间的协调配合机制。机构编制工作涉及面广，政策性强，情况复杂，单靠编办单打独斗，很难有效推进。比如，严控机构编制工作，机构编制部门必须与组织、人社、财政等部门各司其职、密切配合，才能真正有效落实;事业单位分类改革工作，涉及到方方面面的领域，每项工作都有牵头部门、多个配合部门，任何一个部门工作不到位，都会影响改革的整体进程，机构编制部门作为总牵头、总调度，无论是改革的进度、力度还是相关配套政策的研究制定，都需统筹协调、整体把握。另一方面，要争取部门对机构编制工作的理解支持。当前的各项改革管理任务，大都事关相关部门的切身利益，没有部门的理解支持，很难顺利推进。比如，事业单位法人治理结构建设工作，涉及卫生、教育、文化多个领域，要全面推开，必须得到主管部门和事业单位的配合支持;年度用编计划的分配下达，在严控财政供养人员数量的大背景下很难满足所有部门的事业发展需求，这就需要我们主动做好政策宣传，积极寻求破解路径，从而有效缓解严控编制与部门事业发展需求之间的矛盾。
　　三要争取人民群众的参与和满意。人民是历史的创造者，是推动改革的力量源泉。没有人民的支持和参与，任何改革都不可能取得成功。我们推进各项改革的根本目的，就是要促进社会公平正义，让改革发展的成果更多更公平惠及全体人民。所以，人民群众的满意才是对我们工作的最大肯定。从简政放权激发经济社会发展活力，到事业单位改革促进公益事业发展，再到机构编制资源向民生重点领域的倾斜，编办自始至终都在践行公众需求导向，尽最大努力争取人民群众的满意。可以说，不论行政体制怎么改、政府职能怎么转，我们为人民服务的宗旨不能变。这就要求我们在今后的改革管理工作中，要坚持以人为本、改革为民，接地气、通下情，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所忧。要站在人民群众的立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，在推进＂放管服＂改革、综合执法体制改革的过程中，从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措;要充分调动群众推进改革的积极性、主动性，在事业单位法人治理结构建设、事业单位绩效考核等工作中，通过制度设计吸纳公众的参与和评价，广泛听取群众意见和建议，以求最大限度地回应社会公众的利益诉求;要把抓落实作为推动改革落地、增进人民福祉的重要抓手，科学统筹各项改革任务，尤其是在简政放权、转变政府职能方面推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，突破中梗阻，防止不作为，把＂放管服＂改革的含金量充分释放出来，让人民群众有更多的获得感。□E：CSQ
　　关键词：机构编制 体制   机制 烟台市