中小学校长职级制改革的问题与对策
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＂推进公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位行政级别。＂党的十八届三中全会的这一明确规定，为国家深入推进中小学去行政化和实施校长职级制改革指明了方向。
一、中小学校长职级体制改革的关键点
校长是掌控教育资源的一个重要群体。从一定意义上说，只有存在好校长才会有好的教育。然而，好校长的产生需要好的教育体制支持。计划经济时期，中小学校长与行政级别挂钩，有其存在的合理性和必然性。这种模式比较简单统一，便于学校管理。然而随着社会改革深入和现代学校制度的演进，传统挂靠行政级别的校长职务制度的弊端日益暴露出来。主要表现为：原有体制强化了＂官本位＂意识，行政化太强;干部提升关键看教育主管部门，容易滋生贪污受贿;学校按照行政级别划分等级，严重阻碍了教育资源整体布局，尤其是影响薄弱学校的正常发展;干部往上提级，不向行政级别低的学校输送，难以加强薄弱学校领导班子建设;干部之间缺乏激励机制，做好做坏一个样，滋长了干部的惰性，难以激发校长的开拓创新精神。
取消中小学校长行政级别，实行校长职级制是教育去行政化的一个重要举措，也是教育改革的大势所趋。目前，教育界尚未对校长职级制作出明确定义。由于中小学校长职级制涉及多项内容，本文试图从内容角度出发对校长职级制进行界定。校长职级制是对以政府为主导的校长管理模式的反思与批判。该制度取消中小学校长行政级别，实行校长职级设置，同时实行校长任期制度，工资待遇根据职级情况，随业绩而定，另外，鼓励不同学校同等职级的校长相互轮岗。校长职级制的实施，旨在逐渐扩大校长办学自主权;提高校长专业素养，使校长的管理能力、科研能力以及教育教学能力进一步提升。
但是，职级制改革仅仅在中小学校长＂官帽＂上动刀，不触及根源性问题，就很难搬动行政化的挡路石。那么，什么是教育行政化的根源呢？地方政府直接管理学校、地方政府官员直接评价校长，这就是教育行政化的根源。换句话说，就是政府对教育的过度干预。虽然我国校长职级制改革试点多年，但试点城市仍然没有完全脱离行政化束缚。真正职级制下的校长，其产生应该由委员会、教师、学生三方决定，但现实大多由教育行政部门任命或者委员会负责。另外，委员会成员多数来自教育主管部门。一些发达国家的教育行政部门在教育中充当的角色更多的是服务而不是管理，目前中国教育主管部门正好相反，这就是职能的混淆。＂管＂字当头，过度行政化，是关键问题。那么，教育部门职能转变，由＂管＂转化为＂服务＂，便成为中小学校长职级制改革中的关键点。
二、上海、中山和潍坊三市中小学校长职级体制改革比较
中小学校长职级体制改革，已经在全国各地试行。上海市是我国最早进行校长职级制改革的城市，它从点到面的改革，历经二十多年的发展，中小学校长职级制已全面落实。2003年，广东省中山市制定了全市中小学人事制度改革意见，开展了校长职级制改革，其是广东省最早实行校长职级制改革的试点城市。2004年9月，山东省潍坊市认真学习借鉴上海市改革经验，进行校长职级制改革调研、推广工作。随后，在全市范围内启动校长职级制改革。与上述两市相比，潍坊市改革投入力度更大，切入面更广。为此，本文特意选取以上三座城市，作案例分析，从中得出改革的共性和不足。
上海市改革经历了选区试点、各区改革方案与全市方案并轨以及全市推广三个阶段。全市140多个区县相继成立中小学校长职级制工作办公室，全面负责校长职级制实施工作。此次改革为日后试点城市改革提供了蓝本。改革成效主要有：鉴于当时国内没有相关经验，教育管理部门在改革过程中相当谨慎，1993—1996年选择了教学水平较高的卢湾区和静安区进行试点，1999年把试点区增设为8个，直到2001年全市全面落实;在改革中，上海市制定了一套科学合理的测评体系，测评体系由测评主体、客体、指标体系、测评技术及过程五大项构成。每项经过反复咨询落实;政府高度重视，在政府统一协调下，各部门联合作战，为职级制的顺利实施提供必要保障。
相较于上海市中小学校长职级制改革，中山市借鉴学习的同时，也根据自身情况作出系列调整。改革成效主要有：第一，从广大校长共识抓起，保障校长职级制的顺利实施。广大校长达成共识是改革成功的关键，使校长了解职级制改革的目的和意义，思想上有充分的准备，预防产生抗拒情绪或抵触心理。第二，发展完善校长职级测评体系，在校长职级制测评过程中，在党政领导、专家、名校长的基础上加设教育督导人员作为评审主体，教育督导人员是日常受聘于教育部门监督学校管理、教学工作的专业人士，和新增开卷考试、问卷调查、人员访谈在内的评审方式，提高测评的信度和效度。第三，中山市在改革过程中十分重视协调利益关系。校长职级制改革作为新生事物，也需要一个在实践中探索完善的过程。原有教育制度逐步被打破，涉及到校长职、责、权、利等方面重新规划。如：过去校长职级五级十层，晋升年限一般为三年以上，严重削弱校长工作积极性。现根据《中山市中小学校长职级制实施办法试行》规定，中小学校长晋升年限与聘期一致，一般为两年。并且中小学校长职级聘期届满后，在原校续聘或交流聘任时，考评结果为合格以上的晋升一个等次，这大大增强了校长工作的积极性。
相对于上述两市，潍坊市改革力度更大。改革伊始，全市全面实行职级制管理，落实校长任期制，推行职级工资制。全市1000多名有行政级别的正副校长人事档案，由各级组织、人事部门管理，转由教育行政部门管理，行政级别随之被取消。另外，在校长任期制基础上首推校长长任期制。让工作能力强、业绩突出、群众公认度高的优秀校长最大限度地发挥作用，在达到退休年龄后，只要身体条件允许，可继续留任同等职级的校长职务。
总的来看，上海、中山、潍坊三市校长职级制改革具体围绕以下五个方面展开：一是建立校长职级序列;二是改革校长管理制度、实行校长聘任制;三是建立校长考评制度;四是确定校长的工资待遇;五是明确校长工作职责。
三、存在的主要问题
（一）对校长的专业发展未能充分关注
研究三地中小学校长职级制改革的实施文件，发现在改革目标表述方面大致包含以下重要因素，一是为了促进校长专业化发展，二是促进学校教育质量提高。从目标合理性角度分析，学校管理水平和办学质量的提高无疑是教育工作的中心，一切教育改革都应以有利于实现教育质量的提高为前提。职级制改革自然也不会例外。但这两个因素不是孤立的，而是相辅相成、互相促进的。校长专业素养的提升对学校发展具有基础性的作用。校长专业素养除办学理想与发展规划方面直接与学校教育质量相关外，还涉及学校道德工作领导力、行政领导力、教学领导力、科研领导力等。然而目前在校长测评中，仍然片面将学校管理与教学质量的提高作为主要目标，对校长专业素养提升关注度远远不够。2008年——2010年北京师范大学教育学部联合开展＂中山市中小学校长专业化和校长人事制度改革＂问卷分析，结果显示：中山市校长综合素养欠缺，大部分现任校长由原副校长岗位提拔，欠缺一线教学经验，教学和科研领导力不足。潍坊市教育局亦于2014年针对全市中小学校长课程领导力进行了问卷调查，结果表明校长中普片存在课程领导实践性知识缺乏、规划能力不足等问题。
（二）对校长的心理反应未足够重视
一项新制度能否顺利推行与制度本身设置相关外，还与参与者态度相关。然而对待改革，校长们态度并非完全一致。东北师范大学针对潍坊市校长职级制改革效果设计的调查问卷显示：潍坊市四分之一的校长认为改革没有必要。其原因主要来自两方面，首先部分校长质疑教育行政部门主导的测评方法欠妥，认为现行的方法受到各种因素的影响，不能完全客观真实地体现校长的素质水平和工作绩效。特别是由教育行政部门有关人员和退休校长、教师代表组成的测评委员会，在当前的社会环境下难以避免人情关系的干扰，影响考核结果的公正性。
另外，少数校长认为职级制改革会影响自身的成长与发展。持这种观点的大多具有行政级别情结，认为通过自身努力终于上升到科级或处级职位，取消感到难以接受;还有刚提拔到校长岗位的年轻人，期望通过校长这一跳板进入政府部门工作，改革是一次重大打击。该现象不仅发生在潍坊，上海、中山也存在。
（三）绩效工资动摇校长积极性
落实校长职级制一个重要方面就是改变原有校长行政级别工资制度，实现校长工资待遇在职称工资基础上，与绩效工资挂钩。这能大大提高了校长的积极性，多干多得。然而从目前三市推行的职级制改革情况来看，绩效工资没有纳入校长退休养老金考虑范围，养老金基数还是以职称工资为依据，加重校长对日后退休保障降低的担忧。因此，获取更多的荣誉仍然是其提高自身待遇的重要途径，在这一点上，中小学校长跟普通教师竞争＂优秀教师＂等称号现象普遍，校长与教师互争利益的现象依然突出。
（四）政校关系还没有完全理顺
理顺政校关系，还办学自主权于校长，是中小学校长职级制目标之一。在三地改革的文献资料中，也把理顺政校关系列为改革的重要标准。然而随着改革的深入，政校关系理顺没有收到预期的效果。潍坊市在三个职级制改革试点地区中＂放权＂力度最大，然而在实际运用中并没有放宽校长办学自主权，校内干部的聘任以及教师的管理等仍然归上级教育行政部门负责。以学校副职和中层干部的提名聘用为例，按照潍坊市校长职级制相关规定，这项权利应当归属于校长，但部分县市区在实际操作过程中，对副校长和中层干部的选拔聘任权没有真正交给校长。有的县市区在副校长选拔聘任上仍然由教育部门组织考录和竞争上岗，校长几乎没有发言权。有的县市区则实行教育行政部门提名、校长聘任的办法。这些做法，都忽视了校长在学校管理中的作用。
四、三市中小学校长职级制改革问题的原因及建议
实施中小学校长职级制，是促进教育水平现代化、教育资源均等化的重要举措。上海、中山、潍坊三地是我国职级制改革前沿阵地，其经验值得学习，问题的产生同样不容忽视。分析问题背后深层次原因，主要有以下四方面：
（一）政府管理因素
教育管理部门没有彻底转变角色、仅仅去除校长们的＂官帽＂，实际却没有给予他们更多话事权。学校人事招聘受限，学校重大事项还需经过教育主管部门审批，这都与改革目标——实现教育家治校的初衷相背。教育需从行政体系中独立出来，回归到教育规律本身，让校长在学校管理、教学中发挥主导角色。
针对教育管理部门管理过多问题，本文建议教育部门自身应从＂主管者＂向＂服务者＂观念转变，随着职级制改革深入，逐步增加校长权力。
（二）校长观念因素
职级制作为一项新事物，是否成功推进还应得到改革的最大参与者——中小学校长的广泛认可和普遍支持。现实中相当一部分中小学校长缺乏对职级制改革的认同，对改革产生抗拒心理，原因在于对＂官本位＂观念根深蒂固，把行政级别作为个人成长奋斗的目标。改革的顺利落实需要教育主管部门消除部分校长的抗拒心理，让他们意识到改革的重要性，为此可以通过举办座谈会、论坛等方式宣传改革的意义，消除校长们负面情绪。
（三）测评体系因素
校长测评体系不完善也对校长的专业素养追求和改革认同心理产生负面影响。首先测评体系中评价目的与职级制改革要求不一致。职级制下校长测评是以促进专业发展为目的。然而校长评价主体往往是上级行政部门，其评价目的侧重于校长每一学年的工作表现及工作业绩，过度关注校长工作的优劣，把评价的最终结果作为校长奖惩、聘用、晋升或加薪的重要依据。在此测评背景下，校长不会过度注重专业素养的提升，价值取向发生畸变，一味迎合上级领导，而不是促进学校和学生的可持续发展。甚至有的觉得测评无用，职级制改革是形式主义。
其次评价主体过于单一影响校长评价的客观性。当前，上级教育主管部门掌握着中小学校长测评的主动权。测评人员主要由行政领导、专家组成，而一线教师很少参与。督导人员也多由退休或二线学校行政人员组成，年龄结构偏大、观念结构老化、专业思想不足，对学校的实际情况和目前教育发展趋势缺乏了解。输出的评价意见行政化趋势严重，造成评价主体与客体间沟通障碍，必然会使校长产生以部门意志为工作方向的唯上心理，主观上强调对上级负责，弱化了对学生发展负责、为教师成长服务的意识。
针对测评体系的不完善，测评体系可以引入一些注重校长专业素养发展的指标如科研领导力、道德工作领导力等，另外扩大测评人员类别，吸纳教育一线的专业人员参与。
（四）绩效保障因素
任何教育改革都需一系列资源支持。支持一项教育改革的资源主要包括资金、人员、信息和政策。必要的资源是改革得以顺利展开的保证。实施中小学校长职级制的基本条件之一是政府财政投入，财政投入没保障对工资的影响是直接的，从而影响改革的执行。我国现行的财政体制中，教育经费投入以＂县（市、区）为主＂，我们公共教育事业的运行都是建立在县（市、区）级政府落实相关教育投入和经费的基础上。在现实操作中，县（市、区）级政府往往由于其它实际问题的处理，减持教育经费投入现象时有发生。教育管理部门拨付用于教职工工资的资金是固定的，扣除校长和教师固定工资后，绩效工资由校长与教师竞争，资金投入越少，竞争程度就会越大。另外校长养老金基数没有把绩效工资纳入考虑范围，加重校长与教师争食。
面对绩效保障问题，政府要加大财政扶持力度逐步将校长绩效工资纳入校长养老金基数考虑范围，另外将校长绩效工资和教师绩效工资的资金投入分开。
在过去政府主导教育的时代，学校管理＂官本位＂、行政化趋势严重，利益和资源更多地向行政权力倾斜，许多校长不安心做学问而热衷于当官，模糊了学校作为教育机构的独特价值，导致了校长任期和管理行为的短期化，助长了其追求短期绩效的动机，产生了各种教育问题。现在，中小学教育要得到更好的发展，必须要大刀阔斧地改革，把阻碍教育发展的短板移除。中小学校长职级制改革是教育发展一个重要组成部分，本文介绍了三个试点城市在改革过程中的共性及问题，希望对其他城市职级制改革起到启示性作用，全面推进原有教育体制转变，让教育改革的红利惠及亿万同胞。□作者单位：广东外语外贸大学政治与公共管理学院 E：ZZJ
关键词：改革 中小学校长 职级制