军队住房补贴制度改革探讨

　　张淞 韩建军
　　【摘 要】近年来，随着房地产行业的高速发展，全国房价增速迅猛，各级官兵对于购房的愿望强烈。但是由于军队住房补贴制度多年未调整，其补贴标准已不适应当今房地产市场。本文依据公平效率理论，分析了对军队住房补贴制度进行改革的必要性，并从公平性与高效性两方面对军队住房补贴制度改革提出了相应的政策建议。
　　【关键词】住房补贴；公平效率；改革
　　西方经济学家阿瑟·奥肯提出了公平效率替换的原理，指出公平与效率是相互替换的，分配越是公平，效率就越难以提高；相反的，分配越是不公平，则越能提高效率。公平效率是评价政策制度的两个方面，公平侧重于对报酬福利分配的合理性及其对生产积极性的影响；效率侧重于提高社会个体各自的效用。公平与效率二者难以兼顾，因此在政策制定过程中需要探索公平与效率之间的平衡点。目前，军队住房补贴是依据中央军委1999年19号文件《进一步深化军队住房制度改革方案》（以下简称《方案》）中的相关规定，利用国家划拨的房改资金、原有住房建设资金转化、现有住房收入以及利用军用空余土地自建经济适用房用地拆款等经费，以货币形式给予未按房改成本价、标准价、安居工程房价购买住房或未参加集资建房的军官、文职干部和士官一定数额的住房消费经济补偿资金。住房补贴是军队住房政策货币化的重要内容，对提高军人住房水平具有重要的保障作用。军队住房补贴制度的实施，改变了过去住房统包统分的低效模式，减轻了部队自建住房的负担，使军队住房融入到了市场经济的运行轨道上。
　　一、公平效率理论对军队住房补贴制度改革的指导意义
　　公平效率是评价政策制度的两个方面，公平侧重于对报酬福利分配的合理性及其对生产积极性的影响；效率側重于提高社会个体各自的效用。公平效率理论对于军队住房补贴制度改革具有重要的指导意义：一方面，公平的实现必须要兼顾到效率的提升。如果住房补贴只以实现公平为前提，那么对于不同房价地区，使用相同数额的住房补贴进行住房购买，所达到的购买效率是不同的，必然会使住房补贴分配结果失去相对公平性。另一方面，效率的提升要以损失最小程度的公平作为代价，或是以最小的效率损失达到最大程度的公平。在公平与效率相互转化的过程中，要通过实现社会群体的最大效用作为二者兼顾的平衡点，以此作为政策制度优化改进的追寻。因此，在军队住房补贴制度的改革中，要充分考虑到公平与效率的相互替代的关系，从公平效率理论的视角出发，深化军队住房补贴分配制度改革，建立符合不同房价地区的军队住房补贴制度，既照顾到高房价地区的官兵，又能鼓励官兵志愿到艰苦边远地区奉献，实现公平与效率的兼顾。
　　二、基于公平效率理论对军队住房补贴制度进行改革的必要性
　　（一）改变基本补贴的失效现状
　　根据2000年制定的《军官、文职干部、士官住房补贴暂行办法》（以下简称《办法》）中第十二条规定＂住房补贴系数和地区补贴系数应当根据各地区经济适用房价格和工资收入变动等情况适时调整和制定＂，住房补贴系数应当定期重新制定，然而自从1999年《方案》出台以来，住房补贴系数从未发生过变化，导致住房补贴与房价差距过大。根据《方案》中的规定，月基本住房补贴为基本工资（包括职务工资、军衔工资和军龄工资）的40.94%，排职干部到军职干部每月基本住房补贴大约为700-3000元，而2016年全国67个大中城市商品房均价为11107元/平方米，军队干部的月基本补贴仅占全国商品房均价的6%-22.5%，住房补贴的根本目的就是为了给予进行购房的官兵一定的经济补偿，然而就目前月基本住房补贴与房价的比例关系中可看出，月基本补贴数额过少，住房补贴系数40.94%已不适应于当今房价的发展，住房补贴对军人住房购买能力的提升效果不明显，并未从根本上解决军人住房需求与购房能力不匹配的现状。对军队住房补贴制度进行改革就是要改变军队住房补贴效能发挥不高的现状，充分考虑影响住房补贴公平性与效率性的因素，制定合理科学的住房补贴发放标准，确实解决现阶段住房补贴制度存在的问题。
　　（二）消除地区补贴系数的不平衡
　　军队住房补贴中的地区补贴是根据军官、文职干部、士官购买住房的地区或转业复员的安置地所确定的。在《关于明确地区住房补贴系数的通知》（以下简称《通知》）中对于经济适用房房价高于每平米2300元的城市设置了地区补贴，规定了11个城市的地区补贴系数。设置地区补贴就是出于公平与效率的目的，使官兵在高房价买房能够得到一定程度上的补贴。然而，经过了房地产行业的高速发展，各地房价较2000年时已翻了数倍，仍沿用《通知》中的标准势必形成不同房价地区之间的不公平。一是地区补贴系数与房价已不相匹配。制定地区补贴系数的目的就是为了补贴在高房价地区购房或安置的官兵，但依据如今的房价，地区补贴系数本身就成为了不公平的因素。根据2017年上半年商品房交易价格，北京新房交易均价为51853元/平，上海新房交易均价为50506元/平，二者相差无异，而《通知》中规定北京地区住房补贴系数为0.7392，上海为0.3044，这意味着同等职级的军人在北京地区享受的地区补贴大约是上海的2.43倍，近似房价地区的军人享受到的地区补贴却差别巨大。二是地区补贴系数的范围未包括部分高房价地区。经过商品房市场的发展，部分城市的房价已与《通知》中所规定的11个城市相近。例如，2017年上半年广州商品房均价16583元/平，东莞商品房均价为14359元/平，然而，因为《通知》中没有规定东莞地区的补贴系数，因此对在东莞地区购房或是安置的军人不计算地区补贴，这种差异使得部分官兵承担着高房价却无法享受到地区补贴。三是制定地区补贴系数的参照系滞后于房地产的发展。2000年制定地区补贴系数时参照的是全国经济适用房的价格，是以2300元/平为标准测算出11个城市的地区补贴系数。然而从经济适用房发展情况来看，存在存量少、增量小、发展慢的问题，已无法满足社会的需求，绝大多数部队官兵在购房时都是选择商品房。这就造成了官兵实际购房选择与住房补贴发放标准不相符，补贴金额难以满足购房需求的问题。
　　（三）提高住房补贴算法的效率
　　公平效率理论中指出由于资源的稀缺性，为了实现有限资源的最大效用，就需要合理分配资源使之运用效率达到最大化。从公平效率理论的视角来看，在军队住房补贴的算法中，存在着效率低的因素，制约着住房补贴经济资源的有效利用。一方面，住房补贴随基本工资增长的算法模式不符合官兵实际住房需求。发放军队住房补贴标志着军队住房保障形式从原有住房实物分配转换为货币化保障的模式，目的在于给予军官、文职干部以及部分士官一定的购房经济补助，出发点是为了满足官兵的基本住房需求。根据《方案》中所规定的住房补贴的算法，月基本补贴是根据月基本工资按月计算的，随着军龄、军衔、职务的提升，月基本补贴也随之增长，这样的算法虽然考虑到了住房补贴的激励性，但是有违于资源的效率分配。实际情况中，官兵的基本住房需求在结婚成家之后上升，在这一阶段由于官兵工作时间短，军衔级别低，每月享受到的住房补贴数额较少；军龄长、军衔级别高的官兵，因子女已独立成家生活或是已拥有一套自有住房，他们对于住房的基本需求较低，住房补贴对于他们而言边际效用低，然而这部分官兵每月享受的住房补贴数额较多，造成了稀缺的经济资源分配不效率，年轻官兵的住房问题不能得到很好的解决，补贴与需求出现了不吻合的情况，导致住房补贴的不足或浪费。另一方面，月基本补贴算法中补贴资源未向艰苦边远地区倾斜。对于驻边远艰苦地区的军人，驻地经济条件落后，家属在驻地的就业环境较差，子女受到的教育资源稀缺，住房安置条件差，驻地军人大多不愿在边远艰苦地区购房或安置，他们对于在条件较好的城市购房的需求较为迫切，但是在《方案》中住房补贴资源并没有照顾到这部分军人。在军人工资中针对边远艰苦地区的军人设置了高原特殊津贴、高山海岛补助、基层岗位津贴等特殊补贴，然而在住房补贴算法中只计算职务工资、军衔工资和军龄工资，并没有将特殊补贴纳入算法公式中，这与资源应向基层倾斜，向艰苦边远地区倾斜的总部指示精神不一致，没有把有限的经济资源分配给边际效用更高的人群，造成了经济资源分配的不效率现象。
　　三、基于公平效率理论对军队住房补贴制度改革的建议
　　以公平效率理论为视角对军队住房补贴制度进行改革，应取消原规定中根据工资计算基本补贴与地区补贴的模式，建立以面积标准与补贴标准为核心的军队住房补贴制度。充分考虑不同地区、不同军衔、不同年龄段官兵的现实购房困难，在保证住房补贴制度具有公平性、高效性、可行性、激励性的基础上提高住房补贴对于官兵的边际效用，更好地发挥军队住房补贴对购房经济补偿的作用。
　　（一）确定住房补贴比例
　　对军队住房补贴制度进行改革首先要解决的问题是如何合理确定住房补贴比例，确定比例就是确定住房补贴能够在多大程度上减轻军人购房的负担。换句话说，确定住房补贴比例就是确定房价中分别由军人家庭和军队住房补贴承担的部分。过高的补贴比例会导致经费压力过大，难以实现住房补贴按数额发放；过低的补贴比例将会制约补贴的作用发挥，难以满足军人购房的需求。确定住房补贴比例，一是测算军人可支配收入水平。我国军人属于中等收入人群，其具有一定的购房支付能力，军队住房补贴只是帮助其解决超出支付能力的部分。应根据全国居民平均可支配收入、物价水平以及军人平均收入水平，确定军人的年可支配收入，以此为参考确定军人每年能够用作购房的收入水平。二是合理确定军人房价收入比。房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比，是家庭购房能力的体现。在确定住房补贴比例时应根据全国各大中城市的商品房价格与军人收入之比，确定军人购房能力范围内可接受的房价收入比，计算出现实情况下军人房价收入比与能力范围内可接受的房价收入比之间的差距，由此为参照确定适当的补贴比例。三是定期更新补贴比例。补贴比例确定以后并不是一成不变的，随着军人工资的增减与全国平均房价的涨跌，军人家庭的房价收入比会产生一定的变化，军人购买住房的能力会随着房价收入比而变化，如果补贴比例不随之变动就会造成军队住房补贴过高浪费或过低不足的情况，因此军队住房补贴的补贴比例需要定期重新测算，确保补贴标准的公平高效。
　　（二）确定住房补贴面积标准
　　住房补贴面积标准是根据军人年龄段来确定满足军人家庭实际生活使用需求的住房面积标准。因为军人的军衔与年龄的关系最为密切，因此住房补贴面积标准根据军衔级别来制定。确定住房补贴面积标准，一是合理划分军人家庭住房需求阶段。处于不同人生阶段的军人家庭对于住房面积的需求是不同的，基于人生不同阶段的住房需求特点对军队住房补贴面积标准进行确定是将有限的住房补贴资源进行高效分配的必要手段。未婚军人对于住房面积要求低，购房意愿不高，可将该阶段军人的住房补贴面积标准设置较低；婚后军人组成新的家庭，随着子女的出生军人购房意愿上升，迫切需要较大面积的住房；子女长大成人组建自己的家庭后住房主要是夫妻二人居住，购房意愿低，住房面积需求小。根据所述军人家庭的情况，分为未婚的单身之家、婚后两口之家、有子女的三口或四口之家、子女成人离巢后的两口之家这几种情况，可将上述阶段与军人军衔级别相对应，分别为少尉至中尉、上尉至少校、中校至大校和少将及以上这四个级别段。二是按需确定面积标准。根据上述军人家庭住房需求和购房意愿的阶段性变化情况，考虑到在上尉至少校以及中校至大校这两个级别段军人结婚生子家庭人口增加的特殊性，将这两个级别段的段差设置为40㎡，其余阶段段差为30㎡。以住用人数作为设置依据，参考2016年全国人均住房面积40.8㎡，将军人住房补贴各级别段的面积标准分别定为40㎡、80㎡、120㎡、150㎡，三是设置一定的级别差距。军队是一个有着严格行政等级的集体，在住房补贴面积标准上要根据军衔的不同设置一定的级差以体现出福利待遇的激励性。在同一级别段内要根据军衔的不同而确定不同的面积标准，可将同一级别段内的级差设置为10㎡。例如少尉至中尉这个级别段，少尉的住房补贴面积标准为40㎡，则中尉的面积标准可设置为50㎡。级差的设置既保证了面积标准的高效性，又表现出军衔级差的福利待遇不同。
　　（三）确定住房补贴数额标准
　　军队住房补贴数额标准是与面积标准相匹配的，针对单位面积进行一定的经济补偿，是确定每平方米发放多少补贴数额的标准，官兵月住房补贴总额是面积标准与补贴数额标准的乘积。住房补贴数额标准的确定应从以下两方面着手。一是扩大地区差异化住房补贴范围。原军队住房补贴相关规定中只对11个城市进行差异化补贴的方法已不再适用。以公平效率理论对住房补贴制度改革应将地区差异化的范围扩大至全国各大中小城市，使各城市具有一个与之对应的补贴数额标准。二是以城市经济数据确定补贴数额标准。城市的商品房的平均价格、职工平均工资水平、人均可支配收入等经济数据直接影响着商品房房价，在确定各城市补贴数额标准的制定应该以补贴比例为制定依据，综合考虑与房价走势相关的经济数据，确定各城市的月住房补贴数额标准。三是定期更新补贴数额标准。全国各城市的房價每年都在发生着巨大的变化，为使住房补贴标准不滞后于房价变化，保证官兵的应有利益，制定出来的标准应以年作为周期，每年定期对各城市的月住房补贴数额标准进行更新，确保不因房价的涨跌造成住房补贴的过量或不足。
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