城乡老年教育协调发展研究
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韩伟 李靖 郑新 于维洋
【摘 要】发展老年教育是建设学习型社会的重要举措。基于城乡二元化的发展背景，我国老年教育开始出现城乡发展不协调等问题。因此，应通过明确责任主体、各部门分工合作、建立稳定的筹资机制、坚持教育公平理念等途径实现老年教育城乡协调发展，以推动老年教育快速发展。
【关键词】老年教育;城乡协调发展;资源配置
【中图分类号】G777
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2019）04-0041-05
截至2016年底，我国60岁及以上人口达2.41亿，占总人口的17.3%;65岁及以上人口达1.5亿，占总人口的10.8%。[1]按照联合国的划分标准，我国已进入老龄化社会，并向深度老龄化社会迈进。伴随着经济的发展与社会的进步，老龄化带来老年人对精神文化和学习需求的快速增长。发展老年教育不仅能够迎合老龄化、满足老年人口提升生活品质的需要，也是建设学习型社会的重要举措。国家《老年教育发展规划（2016—2020）》（以下简称《规划》）中要求：到2020年，以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例要达到20%以上;全国县级以上城市原则上至少应有一所老年大学，50%的乡镇（街道）建有老年学校，30%的行政村（居委会）建有老年学习点。
2017年的《中国统计年鉴》数据显示，我国乡村人口占比为42.65%，城乡人口比例大致各占50%。但从人口老龄化情况看，农村比城镇要高3个百分点左右，[2]呈现城乡倒置的特点，[3]即农村要比城市更严重，这意味着我国更多的老年人口分布在广大农村地区。由于城乡二元化发展的历史背景，我国各地区乡村老年教育落后是共性问题。[4]因此，应了解城乡老年教育的协调发展状况，采取应对措施，以实现2020年《规划》的总体目标。
本文通过问卷调查、实地调研、座谈三种形式，综合考虑便利性、可得性以及代表性，选择地级市秦皇岛市为研究样本，在2018年5—6月对秦皇岛市的市、县（区）的老年教育现状进行摸底调查。其中，问卷调查采用全面调查方式，调查对象为秦皇岛市各级老年教育工作的相关管理人员，获取市、县（区）、乡镇（街道）、村（居委会）等各级老年教育的机构名称、开展老年教育场地面积、师资规模和水平、学员规模等信息与数据;实地调研主要是在问卷调查收集的相关信息和数据的基础上，在县（区）、乡镇（街道）、村（居委会）各级挑选老年教育发展状态不同的机构进行实地走访;座谈主要在社会调查、实地调研基础上，与部分工作人员以及老年教育学员座谈，了解开展老年教育工作的困境以及学员对老年教育的潜在需求。
一、秦皇岛市老年教育发展概况
截至2018年7月，秦皇岛市拥有1所市级老年大学，设有6个系、46个专业、174个教学班，教师105名，在校学员4 286人，办学规模位居河北省第一名。 县（区）级老年大学6所，在校学员2 229人（此数据为各教学班人数之和，因学员可同时参加多个班级的学习，存在重复统计问题），共开设54个专业，73个教学班。乡镇（街道）、村（居）社区老年学习场所（学习点）99个。此外，全市开展老年教育的敬老院、福利院、老年公寓及社区养老机构共20所，约占全市养老机构的40%以上;秦港集團和燕山大学两个省管企业及高校设有老年大学场所，共有19个教学班，在校学员800余人。总体看，全市基本形成了一个全方位、多层次、多学科、多学制的城乡老年教育格局。但从城乡协调发展视角看，全市的老年教育资源分布过于集中，发展不均衡。
二、城乡老年教育存在的主要问题
（一）市、县（区）老年大学资源配置差距大
与其他地区相似，秦皇岛市老年教育的核心载体是市、县（区）老年大学。从场地设施、人员、师资、教育内容看，各级老年大学教育资源配置差距明显。
1.市、县（区）老年大学软硬件配置两极分化严重
在场地设施方面，市老年大学拥有专用教学楼，建筑面积达17 240平方米，远超国家《规划》10 000平方米的最低标准。而县（区）级老年大学均无独立场地，普遍与政府部门（老干部局）共用场地，甚至租用场地（见表1）。相应地，各县（区）级老年大学校舍的建筑面积与国家规划要求的2 000平方米的最低标准差距很大，教室小、数量少、设施简陋是普遍现象。在人员配备方面，除市老年大学和抚宁区老年大学分别有2个和1个专职编制外，其他县（区）老年大学均无专职人员负责老年教育工作。此外，市、县（区）老年大学的专业设置数量差异明显。市老年大学目前开设了45个专业，而县（区）老年大学最多有8个专业，最少只有4个专业。可见，在软、硬件配置上，全市呈现出市级老年大学一枝独秀、县（区）老年大学极其落后的状态。
2.市、县（区）老年大学资源辐射能力不一
老年大学作为老年教育供给的最高层级形式，也是秦皇岛市现行老年教育的主要载体和平台。辖区老年大学教育参与率（辖区老年大学教育参加人数辖区50岁及以上人口数×100%）在一定程度上能够反映老年大学资源辐射能力情况。从表1数据可知，市老年大学老年教育参与率为0.43%，说明市老年大学辐射范围非常有限。老年人口对教育需求的便利性偏好以及市老年大学资源的有限性，导致市级老年大学教育参与率偏低。同时，由于市老年大学位于海港区，虽然海港区没有区级老年大学，但市老年大学学员的主体是海港区常住老年人口，占比达到98.13%，相应地，海港区老年大学教育的参与率最高，为3.10%;其次是山海关区和北戴河区，分别为0.48%和0.40%;抚宁区最低，仅为0.23%。与区级老年大学相比，县级老年大学老年教育的参与率更低，昌黎县为0.12%，卢龙县和青龙县仅为0.08%和0.07%。综合上述分析可知，秦皇岛市各层级老年大学辐射范围非常有限，并且区、县老年大学辐射能力递减。
3.市、县（区）老年大学教师资源相互独立，师资差距大
在师资方面，市老年大学所有专业的任课教师均是有偿聘请，师资水平较高;而县（区）级老年大学的教师资源，只有山海关区、抚宁区全部有偿聘请，北戴河区和卢龙县部分专业有偿聘请，部分专业开设方式与昌黎县和青龙县老年大学相似，主要采 用学员交流、互助或由志愿者担任教师的形式（见表1），师资水平非常有限。总体看，市、县（区）老年大学的师资队伍相互独立，呈现市、区、县老年大学师资队伍规模和水平逐级锐减的现象。
（二）基层老年教育资源极度短缺
1.老年教育场地不足
乡镇（街道）、社区等基层老年教育的载体主要是学校、学习点（学习站）或活动中心。基层老年教育场所普遍设置在社区、居委会活动中心（活动室）、物业图书室、村委会图书室等多功能场所，无专用场地。然而由于场地不足，不同内容的老年教育活动需要协调时间，导致各项活动开展的频次很有限。
2.老年教育师资短缺
基层老年教育普遍采用的是自助式的学习模式，即学员自主聘请授课教师，教师义务授课，自行安排老年教育内容等。这种自助模式虽然促进了全市老年教育的发展，但由于个体能力限制，所能聘请到的授课教师的数量、专业方向及水平非常有限，导致基层老年教育规模小、水平低、内容少，专业设置普遍在4个以下。
3.老年教育活动点数量有限
基于便利性，乡镇（街道）以及行政村（居委会）设置的老年教育学习点数量更能反映老年教育的覆盖情况。从乡镇（街道）老年教育学校设置情况看，秦皇岛市只有抚宁区达到国家（省）《规划》中的50%的数量标准;北戴河区、海港区分别为40%和28.57%，青龙县只有4%;山海关区、卢龙县和昌黎县均为0（见表2）。可见，秦皇岛市乡镇（街道）老年教育学校数量不足，甚至缺位。从行政村（居委会）老年学习点的分布情况看，秦皇岛市发展最好的是海港区，但也只有10.61%的比例，远未达到国家《规划》中30%的行政村（居委会）要建有老年学习点的要求。尤其是行政村，全市仅有青龙县娄杖子镇前擦岭村拥有1个老年学习点。在市、县（区）老年大学覆盖范围有限的情况下，乡镇（街道）老年学校以及行政村（居委会）老年学习点数量过少，导致各区县老年教育参与率非常低。其中，最高的为海港区，也只有3.87%;最低的是卢龙县，仅为0.08%。各县（区）老年教育水平低，必然导致全市老年教育总体参与率过低，仅为1.04%（见表2），远低于国家《规划》要求的20%的标准。
（三）社会机构的老年教育供给不足甚至缺位
秦皇岛市社会机构的老年教育供给主要来自养老机构、企业和高等院校。人口老龄化带来秦皇岛市养老机构数量增加，但具有老年教育场所的比例不到一半，仅为42.86%，并且提供的老年教育内容单一（见表3）。此外，秦皇岛市高校和企业参与老年教育的数量也寥寥无几，目前仅有燕山大学和秦港集团各承办1所老年大学，且主要面对本单位退休职工，辐射范围非常有限。 综合以上分析可以得出，秦皇岛市老年教育呈现市级高水平，但县（区）乃至乡镇（街道）、行政村（居委会）却发展不足。同时，由于缺乏有效的沟通、协调与合作，市、县（区）、乡镇（街道）、村（居委会）四级老年教育处于＂支离破碎＂的状态，老年教育服务网络体系未能形成。基层老年教育发展的不足最终导致秦皇岛市的老年教育总体参与率仅为1.04%。秦皇岛市城乡老年教育不协调的现状，使得2020年实现国家《规划》20%参与率的目标任重而道远。
三、城乡老年教育协调发展对策建议
（一）明确责任主体，做好协调城乡老年教育发展的统领工作
1.成立专门机构，统领城乡老年教育协调发展工作
老年教育涉及教育、文化、养老等多个领域，需要老干部局、老龄办、教育部门、文化部门、民政部门等多部门参与工作。由于核心责任主体模糊，发展目标缺失，管理与监督缺位，导致各部门在老年教育工作的开展中处于无序状态，进而呈现出城乡老年教育发展参差不齐的现状。为促进城乡老年教育的协调发展，需要建立专门机构统领老年教育工作，制定城乡老年教育协调发展相关规划与政策，负责管理与监督城乡老年教育协调发展的工作开展情况。对秦皇岛市来说，需要建立党委领导、政府统筹、多部门参与的工作领导小组和老年教育办公室，做好城乡协调发展的顶层设计以及监督与管理工作。
2.配备专职管理人员，推动老年教育城乡协调发展
老年教育专职管理人员的不足与缺位是城乡老年教育发展不协调、总体水平低下的一个主要原因。全国各级老年教育（尤其是基层老年教育）的管理者主要来自政府相关职能部门，老年教育工作只是他们众多工作中的一部分，且居于次要位置。因人员配置过少，甚至缺位，导致老年教育相关的各项事务无法深入、协调开展，老年教育事业的发展速度和规模必然受到严重影响。因此，各级老年教育机构应配备专职管理人员，明确岗位责任，使其全力投入老年教育工作，以推动城乡老年教育的协调、快速发展。
（二）各部门分工合作，构建协调机制
1.明确具体责任主体，引领老年教育城乡协调发展
我国老年教育以各级老年大学为核心，由党委组织发展到党政主导、社会多元主体参与的阶段。由于具体责任主体缺失，统筹协调机制缺位，导致城乡老年教育资源分配不均，配置效率低下。因此，要实现城乡老年教育的协调快速发展，应以资源业務优势为依据，明确老年教育管理的具体责任主体，实现对市、县（区）、乡镇（街道）、行政村（居委会）四级老年教育的统筹、协调和指导工作，重点发挥市老年大学的示范、引领和辐射推动作用，扩大基层老年教育办学规模，提升办学水平，促进城乡老年教育均衡发展。从秦皇岛市看，市老干部局管理下的市老年大学已达到省内一流的发展水平，相应地在老年教育管理上积累了丰富经验和资源优势。基于老年教育的资源与业务优势，应将秦皇岛市老干部局确定为引领全市老年教育统筹协调发展的具体责任主体。
2.相关部门通力合作，整合老年教育资源
作为一项福利事业，[5]老年教育的最大困境就是资源短缺，各部门条块分割的管理方式使得有限的资源无法得到充分利用。因此，要想实现老年教育的协调快速发展，各部门必须通力合作，整合老年教育资源，提高配置效率。教育部门应利用现有资源积极开办老年开放大学，并培养老年教育相关专业人才;文化、旅游部门应充分利用文化馆（站、室）、公园、广场、民俗旅游区等场所开展老年教育活动;民政部门应进一步加强以社区、养老院为平台的老年教育供给。通过各部门的通力合作和老年教育资源的整合，在市老年大学的示范引领下，必然会带来城乡老年教育供给的大幅度增加及老年教育发展水平的快速提升。
（三）明确资金来源，建立稳定的专项经费筹资机制
全国各级老年教育活动资金来源均不稳定，基层老年教育普遍处于无经费状态。即使是省内发展一流的秦皇岛市老年大学，老年教育经费也没能列入财政预算，每年需要以＂项目＂形式向上级申请拨款。由于没有财政预算，资金筹集困难，秦皇岛市部分县（区）、乡镇（街道）以及行政村（居委会）的老年大学、老年学校、老年学习点出现了老年教育活动因资金短缺而中断或萎缩的情况。因此，将老年教育经费列入各级财政预算及保障基层老年教育的经费投入是促进老年教育持续稳定发展的关键。
（四）基于教育公平理念，实现老年教育普惠目标
1.加大基层老年教育资源配置力度
由于历史原因，我国老年教育的初始定位是向老干部群体提供的福利项目。[6]但随着经济与社会的发展以及人口老龄化的加剧，老年教育需求由小众化向大众化转变。由于资源短缺，包括秦皇岛市在内的各地市老年教育资源主要集聚在市级老年大学，而县（区）、乡镇（街道）、行政村（居委会）的老年大学、老年学校以及老年学习点呈现资源不足、匮乏、缺位等多种状态。这种失衡的资源配置必然导致城乡老年教育发展的多级分化，进而导致整体发展水平低下。因此，为促进城乡老年教育协调发展，在整合老年教育资源的基础上，还要统一、协调配置这些资源，努力改善基层老年教育机构的办学条件，尤其是乡镇（街镇）老年学校和村居委学习点的基础设施条件，缩小各类办学机构之间的差距。市老年大学应充分发挥示范、引领作用，将优质教师资源配置到各基层老年教育点，让更多的老年人口获得优质的老年教育机会。
2.充分利用网络资源增加老年教育机会
作为（准）公共产品，[7]实体老年教育不可避免存在＂拥挤效应＂，这也是我国各地老年教育参与率低的主要原因之一。利用网络资源开办空中老年教育课堂，是解决这一问题的有效方法。具体来说，应以大众媒体为载体，利用各地市级老年大学的优质教学资源建立远程老年教育专栏，录制老年教育授课视频，创造更多的老年教育机会。2018年，秦皇岛市构建了智慧康养服务平台，针对优质老年教育资源供给短缺与分配不均衡以及老年教育总体参与率低等问题，由市老年大学主导，拟将优质老年教育资源网络化，通过线上线下的结合，让全市所有老年人口均有机会参加老年教育活动。
3.关注特殊人群的老年教育需求
老年教育与传统意义上针对儿童、青少年及青年成人的教育的本质区别在于其立足于丰富生活、陶冶情操、共享资源和人文关怀，而非精英培养。相应地，老年教育体系构建的基础和目标应是公平合理地对经济、社会、文化资源进行二次分配。因此，一方面，应关注低收入人群，尤其是贫困地区的老年人口的教育需求，努力配置相应的老年教育资源供给，实现老年教育普惠目标，缩小阶层差距，促进和谐社会的发展。另一方面，应关注入住养老院但具有学习能力的老年人的学习需求。人口老齡化导致生活在养老院的老年人口规模不断增大，关注他们的老年教育需求，提供专业老年教育供给，既有利于促进老年教育发展，又能为人口老龄化背景下的朝阳产业——康养产业的发展提供新思路。此外，还要关注聋哑老人的教育需求，设计合理的老年教育内容，丰富他们的精神文化生活，从而全面实现老年教育的公平性与普惠目标。