流动摊贩合法化进程探析
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摘 要：流动摊贩在日常生活中并不鲜见，主要靠小本经营维持生计，在发展过程中会遇到诸如资金不足、消费人群少、管理障碍等困难。如何设计出管理流动摊贩行之有效的制度模式，成为了城管部门执法的重点问题。本文通过对比借鉴国内外优秀的摊贩管理模式，设计出符合流动摊贩、管理者和消费者三方利益的制度，旨在为我国＂流动摊贩合法化＂进程建言献策。
关键词：流动摊贩；合法化；宁大农贸；管理模式；改进对策
流动摊贩，是指无固定经营场所、无营业执照、无注册资金，也没有合法摊位证且流动性大的摊位。它在减轻我国城市的就业压力、保障社会底层弱势群体的基本收入来源、完善城市功能和方便市民生活等各方面起着重要的积极作用。但流动摊贩通常被认为是脱离政府管制、逃脱税收责任的主体，是食品安全问题、环境问题的主要污染源，被称为＂走鬼＂，其经营活动与城市管理之间存在难以调和的矛盾。我国在流动摊贩的管理制度问题上缺少统一的顶层设计，而是把管理权交给了地方政府，便于结合当地情况＂因地制宜＂地制定合理对策，充分发挥主观能动性，解决此类矛盾。
一、流动摊贩在发展中遇到的问题
流动摊贩作为一种特殊的经营模式，具有规模小、流动性强、多样复杂性等固有的特点，所以在实际运作过程中便出现了诸多问题。
1.资金瓶颈
摊贩之所以普遍存在，得益于两个内在的原因：一是准入门槛低。对于失业人口而言，年龄、知识、技能、体力、资金、资源等因素的限制，使之进入正规行业的成本高昂，市场是他们无奈之下的最优选择。二是投入小，见效快。摊贩经营规模小、运营成本低，运转周期短，运作程序简单，而因此产生的收益要比正规商家经营来得快。这两个因素一方面是流动摊贩所吸引人的优点，却也是其发展的内在短板，即资金瓶颈障碍。摊贩运营的基本过程即投入—产出—再投入，摊贩经济投入成本小、见效快但收益却很少，缺乏再投入的资金，使得循环的收益依然很少。这种＂死循环＂的模式是摊贩经营难以逾越的障碍，故此，摊贩经济只能是规模小的一种经济模式，难以和正规的商家经营相提并论。
2.消费人群有限
根据调查结果显示，购买摊贩产品的人在不断减少，意味着流动摊贩的消费对象在减少。从外部原因看，正规商家凭借规模效应、质量保障等优势，在同行竞争稳居上风；随着人民物质生活水平的不断提高，更多消费人群把关注点从价格转移到了安全质量优先，客观上制约了摊贩的发展。从内部原因看，摊贩经营缺乏可靠的安全卫生保障，消费者对此颇为顾虑；并且摊贩无序运营所造成的非法占道、环境污染、噪音污染等问题，极大地影响了周边居民的正常生活，引发消费者的不满情绪，从而更加缺乏消费人群。
3.監管失范
摊贩经济具有＂非正式性＂的特点，这就决定了其在城市日常管理中比正规的商家要困难很多。从制度规范来看，关于摊贩管理的立法严重缺失，从1997年全国第一个综合执法试点到现在，尚未有明确独立的专门法律法规的产生。迄今为止，有关的条例、试行办法等都不具备较高的权威性和针对性。缺乏明确统一的制度规范参照标准，地方执法过程中就具有较大的自由裁量权，加之城管人员执法素质较低，执法过程中易使用粗暴方式，导致了许多城管暴力执法的案件的发生，若执法过程中缺乏双方的沟通交流，便无法达到管理的优化选择。
二、国内外相关对流动商贩监管的经验及借鉴
1.国内各地对流动商贩管理的实践
浙江省东阳市成立便民餐饮设备租赁有限公司，推出便民餐车。实行奖罚分明的考核制度，改变脏、乱、差的流动摊贩形象，变为整齐的 ＂五个统一＂即统一规划摊点、统一经营时间、统一设计篷（车）、统一营业服装、统一体检培训，把小摊贩纳入合法的框架里。＂公司+流动摊贩＂的合作模式很好地把两者结合在了一起，改善了流动摊贩小而分散、难以治理的局面。
江西省新余市将城市道路进行了划分，按照不同的等级次序实行分类管理，遵循＂主干道严禁，次干道严控，偏街背巷规范＂的原则，城区主干道一律禁止摆设摊位，其余部分区段适当放开。为市容市貌、交通秩序以及群众需求考虑，酌情设置临时性摊位经营季节性瓜果以及定时定点摊位，维护经营活动秩序，缓和管理者与被管理者的矛盾冲突。为防止整治后的现象反弹，大量投入执法力量，加长执法人员工作时间，全天候交接班，实现无缝式执法，改举取得了明显成效，很大程度上改善了城区交通秩序。
2.国外一些国家对流动商贩的监管实践
新加坡政府以优惠的津贴政策引导流动摊贩将营业地点集中迁移到＂小贩中心＂，从而将流动摊贩纳入政府统一的管理体系之中。在小贩中心，政府每年会对所有摊贩的食品安全、清洁卫生等按等级优、良、中、差四级进行评估，这项工作由环境公共卫生署负责进行。对获＂优＂者，颁发＂清洁与食物卫生优越表现＂奖状；而获得＂中＂、＂差＂的业主，则将成为下一年度卫生监督检查的重点对象；对部分摊贩的违法行为进行不同程度罚款、扣分、暂时或永久吊销证件的处罚。
韩国政府对流动摊贩的管理总体上采用区域管理的模式。政府将市区分成三类区域：一类是绝对禁止小贩区域，如主干道、火车站、汽车站、人行道等等。二类是相对禁止区域。三类是诱导区域，包括城市中心外围的空地、河溪两侧道路、传统市场内的道路等不繁华地区，政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也会有限制。实行区域管理后，城市整体形象大大提升，从政府到民众都接纳流动摊贩的存在并支持其发展，认为流动摊贩不仅能方便居民生活，还能装点城市形象。
三、流动商贩监管的制度设计
通过了解这些管理模式的具体情况，结合我国流动摊贩的管理现状，提取出各国管理制度的共性与值得学习的个性化设计，探索出一套适合我国国情的流动摊贩治理模式，为促进城市发展、构建和谐社会以启示和借鉴。
1.加快政府对流动商贩监管的角色定位
政府的角色定位从＂管理者＂转变为＂服务者＂。流动摊贩这一群体多生活在社会底层，靠摆设摊位经营廉价、低端商品维持生计，由于负担不起店面租金和税收，只能靠流动的摊位躲避城管部门的处罚。生存是人与生俱来的最基本的权利，当执法者对流动摊贩的这一最基本人权产生威胁，甚至出现侮辱、殴打等暴力执法行为时，流动摊贩与城管部门之间的矛盾便不可避免地一触即发了。流动摊贩是城市中的弱势群体，他们身上负担的也许并非一个人的生计，很可能是一个家庭的重担。当流动摊贩的生存权与公共环境的整洁、公共秩序的条理发生难以调和的冲突时，个人的生存权利必然是放在首位的，因此，政府必须以公共利益的代价给予流动摊贩以一定的生存空间，让这一群体在城市得以呼吸，得以立足。
2.健全流动摊贩的管理法律法规
我国在流动摊贩的管理制度问题上缺少统一的顶层设计，而是把管理权交给了地方政府，便于各地结合实际情况，充分发挥主观能动性，＂因地制宜＂地制定合理对策。然而，顶层统一制度的缺失也让某些地区依旧＂摸不着头脑＂，在缺少大方向指引的探索中迂回行进，收效甚微。可见，制度保障是管理流动摊贩过程中不可或缺的后盾，尽快完善相关法律法规和政策体系是当务之急。有了系统的制度体系作为支撑，一来流动摊贩的合法性地位得到了承认，二来城管部门的执法地位树立了威信，管理者和被管理者之间达成了一致的认同，实现城市的和谐发展自然不在话下。
3.实行不同区域对流动商贩的不同监管政策
合理劃分城市区域，针对流动摊贩分区实行不同政策，适当放开管理限制。国内外的历史经验以及惨痛教训表明，忽视流动摊贩的个人权利，毫无标准的采用粗暴执法手段是不可取的，只会导致＂以暴制暴＂的悲剧发生。驱赶流动摊贩、没收经营物品的方法也是权宜之计，治标不治本，只能在短时间内奏效，并非长远可行的对策。因此，一味地＂围堵＂＂消灭＂流动摊贩是错误的示范，政府应该分类管理不同区域，该禁则禁，该放则放，让流动摊贩保有一定的生存空间赖以谋生，才能＂收放自如＂地管好、管活流动摊贩，缓和执法者与被执法者之间的对立和冲突。
4.发挥社会组织对流动商贩的治理功能
一方面，社会组织成员与基层民众更加贴近，能够更切实地体会到流动摊贩的生存状态和生活需要，从而有针对性地提供相应的服务；另一方面，社会组织参与城市管理，可以大大减少政府部门的工作量，一来能为城市的发展积极建言献策，二来注入了一股重要的实践力量。到目前为止，社会组织在城管执法工作中的参与途径有两个：加入城管执法志愿者队伍和推进城管执法社区化。志愿者力量的壮大可在一定程度上缓解执法工作任务繁重、人力不足、经费紧缺的窘境，城管执法的社区化可以促使城市社区成为社会资源整合的重要依托和载体，拉近执法者和社区居民之间的距离。
参考文献：
[1]熊妍贤.我国流动摊贩城管执法问题研究[D].湘潭大学，2013.
[2]宋艳玲.我国城市摊贩管理的法治化研究[D].广西师范大学，2011.
[3]邓雪萍.流动摊贩合法化路径探析[J].企业导报，2011，（01）：46-47.
课题名称：市场化背景下＂流动摊贩合法化＂进程探析——以宁大农贸为例