经济责任审计的反腐败治理机理研究

　　摘要：本文从经济责任审计的视角切入，针对目前我国党政领导干部＂一把手＂的腐败问题进行研究，运用理论分析方法研究经济责任审计的反腐败治理机理。研究结果表明，经济责任审计能够揭示腐败并具有威慑作用、增加了领导干部腐败的成本、直指腐败高发区、以常态化的形式从机制和源头上治理和预防腐败。
　　关键词：经济责任审计 反腐败 ＂一把手＂
　　一、引言
　　腐败在世界范围内普遍存在（Treisman，2000；Glaeser、Saks，2006；Knack，2006），在国内被认为是最受关注的社会问题之一（万广华、吴一平，2012）。腐败通常是指国家工作人员滥用公共权力谋取私利的行为（Shleifer、Vishny，1993），多数文献研究发现腐败会导致效率的损失、阻碍经济增长、影响经济和政治的稳定等不良后果（Mauro，1995；Mendez、Sepulveda，2006；Anderson、Tverdova，2003）。而对腐败的控制能力（Control of Corruption）是衡量政府治理水平的重要指标之一（Kaufmann、Kraay，2008；Kaufmann等，2009）。自党的十八大以来，党和国家事业发展全局和战略高度强调了反腐败的重要意义。如何预防和治理腐败问题，制定有效的反腐败策略成为我国政府和学术界面临的一项重大课题。
　　现有研究我国腐败问题的文献主要包括三类：第一类文献研究腐败的后果和影响，主要关注腐败对我国经济增长、公共物品的供给以及收入差距的影响（杨灿明、赵福军，2004；陈刚等，2008；傅勇，2010；吴一平、芮萌，2010；陈刚，2011；吴一平、朱江南，2012）；第二类文献研究腐败的决定因素，该类文献主要从经济发展程度、政府规模、市场化程度、财政分权、经济开放度、外商直接投资、教育水平等方面来具体考察有哪些因素会影响腐败程度（吴一平，2008；周黎安、陶婧2009；万广华、吴一平，2012）；第三类文献关注我国现有反腐败策略的实施效果，从官员交流制度、司法制度、工资激励角度分析了这些反腐败措施的效果（陈刚、李树，2012；万广华、吴一平，2012）。目前大多数研究腐败问题的文献集中在第一和第二类，有关中国特色反腐倡廉制度建设成效的文献尚不多见。
　　我国于20世纪90年代建立起来的党政领导干部经济责任审计制度是中国特色反腐败策略中一项重要的制度安排，是监督制约＂一把手＂权力运行的重要措施（许百军，2005；刘家义，2012），普遍被认为有助于遏制腐败，促使领导干部廉洁从政，能够从源头上预防和治理腐败（柏继民，2000；田秀玲，2003；崔孟修，2007；蔡春和陈晓媛，2007；冯均科，2011）。但目前，根据笔者所掌握的资料来看，尚未有专门研究经济责任审计制度的实施是否具有显著的反腐败效应的理论和经验研究文献。
　　基于以上判断，本文系统研究了我国经济责任审计制度的反腐败治理机理。本文的研究不仅有助于客观地理解和评价经济责任审计制度的实施效果，深化经济责任审计与政府治理的相关理论，而且对于中国特色反腐倡廉制度的建设也有重要的现实意义。
　　二、经济责任审计的反腐败历程
　　当代党政领导干部的经济责任审计制度起源于1986年全民所有制工业企业厂长（经理）的离任审计制度。厂长（经理）离任审计制度是针对＂放权让利＂改革中企业负责人权力不断扩大以及监督管理机制不健全导致的以权谋私、侵占和挪用公款等腐败行为而建立起来的。随着地方分权和财政分权改革的深化，党政部门＂一把手＂逐渐拥有了对本单位人、财、物的支配权，且享有大量的事权和自由裁量权，由此滋生了贪污浪费、挥霍公款、跑官卖官等腐败现象。为克服这一现象，1995年山东省菏泽地区将厂长（经理）离任审计制度运用到党政机关，要求对全区所有党政机关主要负责人的任期经济责任和廉洁从政情况实施审计，并将审计结果作为干部监督管理的必要程序，自此中共中央开始重视并推广党政领导干部的经济责任审计制度。1999年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》；2002年11月，中纪委在党的十六次全国代表大会上所作的工作报告中，充分肯定了经济责任审计监督在加强党风廉政建设和反腐败工作方面的重要作用，并明确提出要推行领导干部经济责任审计制度；2004年9月，党的十六届四中全会提出要建立健全领导干部经济责任审计制度，加强对权力运行的制约和监督；2005年中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》强调了领导干部的经济责任审计作为一种权力监督形式，在惩治和预防腐败体系中发挥着重要的作用；2006年2月，《中华人民共和国审计法》的修订，首次明确了经济责任审计的法律地位，为开展经济责任审计进一步提供了法律依据；2007年，健全经济责任审计制度被写入党的第十七次全国代表大会报告中；2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，1999年的《暂行规定》同时废止；2012年11月，经济责任审计作为权力运行制约和监督体系的一部分，再次被写入党的代表大会报告中；2014年7月《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》发布，其目的是加强对领导干部行使权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　一般认为，中央政府大力推行的经济责任审计制度具有如下方面的重要作用：正确评价领导干部的经济责任；促进领导干部勤政廉政；完善领导干部管理和监督机制；促进惩治和预防腐败体系建设。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及《实施细则》中也明确指出：为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督，推进党风廉政建设，根据《中华人民共和国审计法》和其他有关法律法规，以及干部管理监督的有关规定，制定本规定。由此可以看出，经济责任审计制度在反腐败制度建设中发挥着重要的作用。
　　目前涉及经济责任审计制度与反腐败的研究文献大多停留在初步的理论探索阶段。大多数观点都认为，经济责任审计能够有效规范、监督和制约领导干部权力的运行，促进党风廉政建设，是从源头上治理和预防腐败的重要力量。刘满堂（2000）认为经济责任审计不仅能够揭露和查处已经发生的腐败行为，其对领导干部监督制度化和经常化的特点能对腐败行为起到预警作用，从而在源头上治理腐败问题。许百军（2005）认为经济责任审计能够有效制约和监督权力，增大寻租行为的风险和成本，有助于制约寻租行为，从而遏制腐败现象的发生。崔孟修（2007）指出，相比于其他类型的国家审计，经济责任审计是对＂人＂的审计，特别是对各部门＂一把手＂的审计，健全了权力运行的监督和制约机制，在党风廉政建设方面发挥了重要作用。蔡春和陈晓媛（2007）认为通过经济责任审计，审计机关和干部监督管理部门能够判断出领导干部是否遵守廉洁从政的各项规定，从而揭露和惩治腐败，并能预防错弊，从源头上治理腐败。冯均科（2011）认为，经济责任审计是对官员个人权力制衡的一项有力工具，能从一定程度上缓解＂用人＂腐败的问题。但据本文收集的资料来看，还没有文献专门系统考察我国经济责任审计制度的反腐败作用机理。鉴于此，本文建立一个经济责任审计可能影响腐败的作用机理，以识别经济责任审计制度的反腐败效应。
　　三、经济责任审计的反腐败作用机理
　　首先，经济责任审计能够发现和揭露领导干部贪污腐败行为，对领导干部起到威慑作用，从而减少腐败现象。大多数腐败行为都与国家资产和资金密切相关，而经济责任审计以领导干部所在单位的资财作为主要审计内容，关注领导干部廉洁从政情况，较易发现国家资财被侵吞或侵占等违法犯罪行为。并且，经济责任审计涉及领导干部任职整个期间，时间跨度大，审计内容较为全面，能够查出一些隐匿较深且年度财政财务收支审计较难发现的问题，为纪检监察部门提供大要案线索，从而有助于揭露和惩治腐败。
　　其次，经济责任审计增加了领导干部腐败的成本，进而抑制腐败现象的发生。Treisman（2000）研究腐败的成因时指出，官员会对腐败的预期成本和收益进行权衡，腐败成本越低、收益越高，则腐败行为越容易发生。经济责任审计结果是干部监督管理部门考核、任免、奖惩领导干部的一项重要依据，审计结果报告归入被审计领导干部本人档案，纪委则将其作为备案材料归入干部廉政档案。经济责任审计一旦发现领导干部有严重违纪违规和腐败行为，会将相关案件移交纪检监察机关以及司法机关，使得这些领导干部不但丧失了晋升的机会，而且还可能会身陷囹圄。并且由于晋升机制采用＂锦标赛＂的方式，一旦官员在本环节落选，就无缘进入下一轮的晋升，不晋升则意味着永远没有晋升机会或出局，这就大大增加了领导干部腐败的成本，从而促使领导干部廉洁从政。
　　再次，经济责任审计直接针对＂一把手＂的权力运行进行监督和制约，直指腐败高发区，有助于从整体上治理腐败问题。＂一把手＂是腐败案件发生的主体，且＂一把手＂腐败具有渗透性强、扩散面广、危害严重等特点。而经济责任审计的对象主要为各级党委、政府及其部门、审判机关、检察机关、国有企事业单位和人民团体的正职领导干部，即各地区、部门及单位的＂一把手＂，通过经济责任审计，对＂一把手＂的权力形成有效制衡，促进＂一把手＂依法行使权力，从而遏制＂一把手＂腐败。随着经济责任审计对象层次从县级以下到县处级、地厅级、省部级领导干部的不断提高，经济责任审计的反腐败效应也逐渐扩大。
　　最后，经济责任审计以常态化的形式从机制和源头上治理和预防腐败。相比于近期兴起的网络＂运动式＂反腐，经济责任审计具有规范化、定期化和制度化的特征，其能够克服网络反腐呈现的选择性、偶然性和碎片化的缺点，而不仅是在末端处揭发腐败现象。另外，通过实施领导干部经济责任审计，审计机关对干部监督制约方面存在的漏洞和问题进行分析和研究，提出相应的改进管理的建议，促进建立健全反腐倡廉制度和机制，进而能从源头上治理和预防腐败。
　　四、结论
　　本文主要分析了经济责任审计的反腐败历程以及经济责任审计的反腐败作用机理。首先，经济责任审计能够发现和揭露领导干部贪污腐败行为，对领导干部起到威慑作用；其次，经济责任审计增加了领导干部腐败的成本，抑制腐败现象的发生；再次，经济责任审计直接针对＂一把手＂的权力运行进行监督和制约，直指腐败高发区，有助于从整体上治理腐败问题；最后，经济责任审计以常态化的形式从机制和源头上治理和预防腐败。
　　虽然经济责任审计具有显著的反腐败效应，但是实践中经济责任审计却存在效用递减的问题，这与我国反腐败制度之间协同性较低密不可分。我国反腐败机构繁多，包括审计、纪检监察、检察院、信访局、预防腐败局、巡视制度等，而这些机构之间在反腐败过程中虽有关联，但并未建立高效的协作机制，这势必导致我国反腐败成效降低。因此，建立以经济责任审计为核心的反腐败协同治理机制是未来的研究方向。
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　　作者简介：
　　王晓妍，女，华北水利水电大学讲师，暨南大学会计学博士；研究方向：政府审计与政府治理。