浅谈建立行政过程信息公开制度的必要性
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摘 要：我国《政府信息公开条例》及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称司法解释）规定政府信息公开的范围均未涉及行政过程信息，这一立法上的空缺导致现实生活中哪些行政过程信息应当公开或者免予公开在《政府信息公开条例》及《司法解释》中均找不到直接依据，现实与法律规范的脱节使得行政过程信息公开制度亟待建立，这不仅是完善政府信息公开制度的需要，也是提高政府透明度、促进公众参与政府决策的客观要求。
关键词：行政过程信息；信息公开；必要性
一、行政过程信息概述
（一）行政过程信息的定义
行政过程信息，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在行使国家行政管理职权时以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务时，在决定之前准备过程中形成的所有政府信息。《政府信息公开司法解释读本》将过程信息定义为决策信息，指的是行政机关在作决定之前准备过程中形成的文件。
（二）行政过程信息的特征
行政过程信息具有以下两个特征：
第一，行政性。行政过程信息是行政机关及法律法规授权的组织在行政管理活动中制作或者获取的，其产生来源于行政权力运行的过程和结果，行政性的特点贯彻始终。
第二，预备性。政府信息包括行政过程信息和其他信息。行政过程信息是行政机关为决定准备的信息，其产生时间在行政机关作决定前的准备阶段，是为行政机关作决定准备的，是行政机关作决定的参考和依据，因而，行政过程信息具有预备性的特征。
二、行政过程信息与政府信息
我国《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府有广义和狭义之分，广义的政府是指管理国家的所有机构包括立法、行政、司法三大机构及具有公共管理职能的社会组织。狭义的政府是指与立法、司法机构相对应的承担国家行政管理职能的行政机构。我国以行政法规确立的政府信息公开制度采用狭义政府的概念，规定适用主体主要有行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织两大类，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务时也属于政府信息公开的主体。国外信息公开法规定的适用主体，有一些国家仅适用于政府行政机关，如美国、日本；有的采用广义政府的概念，适用于立法、司法、行政等所有国家机关，如欧盟；也有的包括所有国家机关和行使公共权力的其他组织，如新西兰；还有更为广泛的，除了国家机关和行使公共权力的其他组织外，适用于一般的企业或私法团体，如南非。政府信息获取的渠道，主要通过本单位制作以及从其他单位或个人中获取，其他单位即包括行政机关（如上级、同级、下级），也包括非行政机关（如立法机关、司法机关、法人、其他组织）。
三、建立行政过程信息公开制度的必要性
（一）进一步界定政府信息公开标准的必然要求
《政府信息公开条例》自颁布以来，公开范围狭窄、公开标准模糊不清受到公众较多非议。世界发达国家政府信息公开立法，大部分对豁免公开的政府信息采取列举的方式加以规定，凡未被明确规定可以豁免公开的均应当公开。我国对公开内容采用的是列举的方式，不能公开则规定了诸如＂不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定＂等模糊条款，并且有关不予公开的规定也不多，仅有第8条和14条规定列举了四类免予公开的政府信息。这种列举方式与国外正好相反，不可避免会导致其规定本身不可能穷尽所有政府信息，即有些信息可能不在肯定列举范围之内，同时也不在否定列举范围之内，如行政过程信息。当现实生活中的案例涉及到这类内容时，公众、政府、法院都在立法上找不到依据，这不仅给公众申请造成不便和困扰，也给政府拒绝受理申请一个借口。建立行政过程信息公开制度是完善政府信息公开制度，进一步界定政府信息公开标准的必然要求，也是解决这一问题最行之有效的办法。通过法律规定将行政过程信息公开的标准予以明确，能澄清政府和公众对过程信息的模糊认识，使公众申请行政过程信息公开以及政府受理行政过程信息公开的申请都有法可依、有章可循。
（二）建设透明政府，提高政府公信度的客观要求
一个法治政府首先是一个透明政府，如果政府缺乏透明度，公众就很难约束政府行为，法治建设难以进行。建立行政过程信息公開制度是建设透明政府的客观要求，是强化行政监督的有效途径。
行政公开已成为世界各国行政发展的基本趋势，通过行政公开建设透明政府已成为大多数国家普遍采用且行之有效的措施。透明政府要求政府要公开、透明地履行政府职责，其透明性体现在：第一，政府各部门职能公开，包括组织结构、部门设置、组成人员、人员分工等公开；第二，政府办事程序公开，政府机关通过网络服务、印发办事指南、设置咨询窗口公开办事程序和细则；行政过程信息公开实质上就是行政过程公开，将行政过程信息公诸于众，能消除人民群众对政府权力运作的神秘感和误解，增强政府透明度，促使政府机关及其工作人员增强法制、服务意识，提高管理的能力和水平，依法行政，从而提升政府形象，提高公众对政府的信任度，政府的政策和决策也因此更容易获得公众的理解、认可和支持。
（三）促进公众参与政府决策的客观要求
在当今世界各国，人民是国家权力的真正享有者已成为共识，公开与参与是当代各国政府依法行政原则的必然要求。我国《宪法》总纲就规定了国家一切权力属于人民，人民有权利依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、经济、文化、社会事务。人民行使国家权力可以通过两种方式，一种是间接行使，即通过选举的方式选出代表管理国家；另一种是直接行使，由公众直接参与国家管理，将公众意志和利益通过各种途径转化为社会权力来影响政府决策，这是人民对其民主权利更高要求的必然结果，随着社会民主和经济的发展，越来越多的决策通过这种方式产生。不管是间接还是直接行使国家权力，都要求政府公开其掌握的信息资源，这是保障公民有效参政的前提和重要环节，只有知悉政府行为，公众才能知道怎样参政，才能提出正确的意见和建议。
参考文献：
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