对机构改革与理顺基层档案管理体制的思考

　　【摘要】做好档案局、馆分类改革工作，只有依法办事，按照《档案法》规定，理顺局、馆关系，使档案局、馆依法行使不同的职能，同时妥善处理局、馆工作人员的待遇问题，充分调动局、馆工作人员的积极性，才能促进我国档案事业全面发展。
　　【关键词】档案局馆；机构改革；人员待遇
　　今年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》后，机构改革又成为当前一个热点问题。在这次新一轮的机构改革方案中，国家档案局仍然保持原状即与中央档案馆合署、一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列。由于目前有关档案部门机构改革的信息量只有这些，因此省级以下地方档案部门的机构又该如何改革？下面笔者就此谈一些看法，供大家参考。
　　一、档案部门机构设置现状
　　我国的档案事业历史悠久，从殷商时期甲骨档案到现代电子档案，已经历几千年的发展，每个朝代都有机构和人员管理档案。建国以后，随着档案数量的增多，自20世紀50年代开始，从中央到地方各级政府相继成立了档案局、档案馆。档案局作为我国档案业务行政主管部门，随着我国政府机构的改革，其管理体制不时发生变化，特别是基层档案局在不同时期时有撤并、恢复。而档案馆作为集中保管党和国家重要档案的基地，是社会各方面利用档案信息资源的中心，各级档案馆从设立之后就一直存在。
　　从改革开放到现在，国务院共进行八次机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年。其中1993年的机构改革对档案部门影响最大，经过这次改革之后，全国的档案局、馆基本合并为一个机构，一套人马，挂两个牌子，履行行政管理和档案保管利用两种职能，档案局、馆虽然作为党委、政府的直属机构，但其管理体制由政府序列调整为党委序列。随着《公务员法》的实施，到2008年，全国各级档案局、馆基本上都转为参照《公务员法》管理的事业机构。经过1993年这次机构改革之后，福建省各级档案局、馆机构设置与全国基本一样，只是在参照公务员法管理时有所不同。截止2007年底，福建省共有95个档案局、馆（其中省级1个、地级市9个、市辖区26个、县级市14个、县45个）。在事业单位参照公务员法管理过程中，全省93个档案局、馆转为参照公务员法管理单位，只有2个县区级档案局、馆在参照公务员法管理过程中对局、馆机构进行分设，其中档案局转为参照公务员法管理单位，档案馆保留事业单位性质。笔者认为，这种局、馆分设模式是依法办事、符合档案事业发展，并且切合实际、可行的做法。
　　二、现有档案机构设置中存在的问题
　　从宏观层面看，局、馆合并为一个机构不是依法行政的具体体现。《档案法》规定：县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。将一个行政机关和一个事业单位合二为一，名义上是同级党委、政府的直属机构，实际上变为直属事业单位（因为其核定的是事业编制），同时又由政府序列调整到党委序列。这种将行政机关与事业单位合二为一的改革，实际上与我国政府机构改革中的＂政事分开＂要求相违背。随着《公务员法》的颁布实施及《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的推出，全国大部份档案局、馆又转为参照公务员法管理的事业单位。＂参照公务员法管理＂对档案局来说，应该是一件好事，因为＂参照公务员法管理＂之后档案局成为准行政机关，档案局工作人员的待遇也随之提高，这对稳定整个档案队伍的人心是有帮助。但＂参照公务员法管理＂之后，加重了档案馆这一文化事业单位的行政色彩，从而丧失了其作为文化事业单位的公共性特征，因此档案局、馆全部转为＂参照公务员法管理单位＂的做法并不符合事业单位改革要求。笔者认为在转为＂参照公务员法管理单位＂时，应该按照《档案法》规定对档案局、馆进行分设，将档案局列为参照公务员法管理单位，档案馆保留事业单位性质，这样才能充分发挥档案局、馆的两种职能。那为何这种局、馆分设在福建省也只是少数现象？
　　由于中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知（中办发〔1996〕17号）明确提出＂要推进有条件的全额拨款的事业单位按照有关规定开展有偿服务，逐步向差额补贴过渡；差额补贴的事业单位，要进一步创造条件，向自收自支或企业化管理过渡。＂2008年国务院启动《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10号），确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进，彼时机关单位的养老保险制度改革尚未开始。在这种情况下，出于对档案事业未来发展及档案局、馆干部队伍切身利益考虑，大部份档案局、馆选择转为参照公务员法管理单位。福建省只有2个县区级档案局、馆选择局、馆分设，档案局转为参照公务员法管理单位，档案馆继续保留事业单位性质，选择局、馆分设这种模式当时也是出于维护局馆工作人员的切身利益。由于县级档案局的机构级别仅为科级，而且县档案局的科级领导职数有限、最多只有三到四个，加上当时县以下机关尚未建立公务员职务与职级并行制度，受机构规格限制，公务员的职务晋升空间小，待遇无法提高。那些已经评聘了中、高级职称的县级档案局馆工作人员，为了能够保住原有的待遇水平，不愿意档案馆转为＂参公单位＂，因此选择将档案馆保留为事业单位性质，继续享受职称工资待遇。
　　按照我国目前的工资制度，一个受聘的中级职称技术人员与同等条件的科级干部待遇水平基本相当，而一名受聘的高级职称专业技术人员与同等条件的处级干部待遇水平基本相当。以福建省某县档案局、馆为例，当时受聘的中、高级职称有5个人，而这5个人又都没有行政职务，如果局馆全部转为＂参公＂性质，这5个人工资只能套用行政科员级别，由于县级以下公务员的职务与职级并行制度是从2015年开始实行，因此这5个人工资待遇会大幅下降，为了避免个人利益遭受严重损害，最后采取局、馆分设模式，即档案局转为＂参公单位＂，档案馆保留事业性质。这种无奈之举实际上符合＂政事分开＂要求，也为下一轮事业单位改革创造有利条件。