中澳地方政府性债务监管模式比较

　　摘要：近年来，地方政府性债务日益成为我国社会各界关注的焦点，其存在的问题和风险不可小视。纵观世界各国，澳大利亚地方政府性债务呈逐年下降态势，未出现债务困境，这得益于其良好的政府债务管理模式和方法。文章通过比较中澳地方政府性债务的发展演变及监管模式，总结归纳澳大利亚在管理地方政府性债务方面的先进经验及做法，探讨值得我国借鉴的政府债务管理路径。
　　关键词：中澳 地方政府性债务 监管模式
　　中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）15-0065-02
　　美国次贷危机、欧洲主权债务危机曾相继严重冲击着全球金融和经济，向世界敲响了债务危机的警钟。2011年和2013年，审计署两次地方政府性债务审计结果显示，我国地方政府性债务规模呈急速增长的趋势，风险日益明显，其对社会稳定、经济发展产生的影响不容小觑，探索化解债务的路径迫在眉睫。澳大利亚政府在几十年的不断探索中，发掘了一套较为成功的债务监管模式，有效控制了政府债务风险，其经验和做法值得学习。
　　一、中澳地方政府性债务发展演变比较
　　（一）我国地方政府性债务历史演变。自新中国成立以来，我国地方政府性债务大致经历了四个阶段的发展演变，具体见表1。
　　（二）澳大利亚地方政府性债务历史演变。澳大利亚地方政府性债务大致经历了五个阶段的发展演变，具体见表2。
　　（三）中澳地方政府性债务特点比较。由上可知，中澳两国国情、社会制度、政府职能的不同，决定了两国地方政府性债务特点的不同。相比之下，我国地方政府性债务发展历程较短，发债主要由中央政府管控，地方政府不具备举债权，大规模发债出现在近二十年，债务风险逐渐引起重视，如何良性运作还在不断的探索中。
　　二、中澳地方政府性债务管理模式比较
　　（一）中澳地方政府性债务法律体制比较。澳大利亚作为联邦制国家，地方政府性债务由联邦政府和地方政府共同协商方式管理，地方政府享有举债权，这在其《宪法》《1930年地方政府法案》中均有明确规定，并在《新财政管理法》《完整政府预算法》等法案中对地方政府性债务的举措及管理做出了详细规定。相比于澳大利亚政府，我国对地方政府性债务管理的法律法规都是近两年制定出台的，相对滞后。2014年，《预算法（2014年修订）》以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）等法规的陆续出台，对地方政府适度举借债务、将政府债务分门别类纳入全口径预算管理，以及偿还存量债务等方面均做出了规定，迈出了历史性的一步。
　　（二）中澳地方政府性债务监管机构比较。澳大利亚于1927年在其财政部下设立了借款委员会，专门负责监督、管理和协调国家债务（包括中央及地方的政府性债务），主要职责包括通过分析宏观经济条件和金融资本市场，制定联邦政府和地方各州的总体借款融资计划、协调和确定各级政府的具体借款融资计划、监督借款融资的使用管理情况、审查各级政府上报的债务报告等。此外，澳联邦还成立了隶属于各州财政部的国库公司，统一从金融市场为政府各个部门借债融资。通过对金融资产进行有效管理，不仅降低了借款成本，提高地方政府性债务管理效率，而且还降低了债务风险。根据国情和举债特点，我国提及地方政府性债务监管机构相比澳大利亚较晚。《意见》明确了财政部门负责地方政府性债务归口管理，做好债务规模控制、预算管理、债券发行、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，金融监管部门负责融资监管，审计部门负责对地方政府性债务的审计监督，形成了四部门多管齐下的合力约束体系，但是这种监管机制尚处于起步期，如何在实践中良性运作还需探索。
　　（三）中澳地方政府性债务报告比较。澳大利亚按照国际通用的公认会计准则编制权责发生制政府财务报告，要求地方政府全面、准确地反映政府债务情况，既要报告政府发行的国债、各种应付款项等显性债务，也要披露应计提的养老金等隐性债务。这种报告制度具有较高的透明度，便于地方政府科学预算和谨慎决策政府债务。我国《意见》提出要加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度和地方政府性债务公开制度，全面反映政府的资产负债情况，并接受社会监督。此前，我国对地方政府性债务报告制度并无明确规定。根据新修订预算法的要求，近两年财政部门向政府和人大报告的预算、决算草案中，包括了地方政府性债务有关内容，但相比于澳大利亚的政府财务报告，隐性债务披露不足。
　　（四）中澳地方政府性债务风险控制比较。为了控制地方政府性债务的风险，澳大利亚采取了以下措施：第一，中央和地方提出次年净融资需求，由借款委员会进行商定，通过预算管理将政府债务控制在审慎水平；第二，地方政府向借款委员会呈报借款计划，通过设立规模控制线将债务控制在合理水平；第三，由标准普尔等国际知名机构对各级政府进行客观、公平和公正的信用评级，激励和约束地方政府举债；第四，借力金融资本市场规则，引导和规范地方政府借款融资活动。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了我国地方政府性债务风险管控的内容，主要包括将地方政府性债务纳入预算，实行限额管理，地方政府举债要遵循市场化原则，以及建立地方政府信用评级制度等。相比于澳大利亚，这些措施提出较晚，目前处于实践前期阶段，债务风险管控效果尚待验证。
　　（五）中澳地方政府性债务化解模式比较。澳大利亚各地方政府化解债务的方法措施各具特色，如采取金融资产私有化、增加税收、清理公共事业服务拖欠费、提高追讨债务水平、限额举债、无必要不举债等策略，均取得了明显效果。我国《意见》中对化解债务方面提出了以下建议：第一，各地区通过申请发行地方政府债券置换，降低存量债务利息负担；第二，对自身运营收入能够按时还本付息的债务项目，继续由项目收入偿还；第三，自身运营收入不足以还本付息的债务项目，可通过注入优质资产、处置政府资产、加强经营管理等方法，提高项目盈利能力，进行债务偿还。同澳大利亚实践成熟的化债措施相比，我国这些化债措施提出不久，化债成效需要今后实践的考验。
　　三、完善我国地方政府性债务监管的几点思考
　　（一）进一步健全地方政府性债务法制机制。我国是社会主义法治国家，健全的法律是规范引导地方政府性债务管理的坚实后盾。目前，除了2014年出台的《意见》外，我国对地方政府性债务管理的法律法规相对零散，夹杂在预算法等财政管理法规中，没有一套专门系统的法规体系。因此，中央亟需出台对地方政府性债务预算管理、举债决策、项目可行性分析、投资范围、资金管理、债务担保、债务偿还、政府责任等方面进行明确规定的法律法规，以规范债务秩序，整顿借债行为，厘清中央与地方的权力和责任。
　　（二）建立债务风险预警和危机管理体系。科学的债务风险预警和危机管理体系有助于政府管理地方政府债务，但至今国内没有统一的债务指标体系，为分析和控制债务风险带来了诸多不便。因此，建立债务风险预警和危机管理体系是防范和化解债务风险的重要途径。第一，要创建地方政府性债务数据库，选择债务规模、债务结构、债务变化和偿债能力等指标，适时监控、跟踪债务的基本走向；第二，采用债务率、偿债率、借新还旧率、逾期债务率等指标，评估债务风险程度；第三，通过法律制度约束，加强我国地方政府性债务危机管理，及时为政府提供决策依据，降低地方政府性债务风险。
　　（三）创新政府债务监管模式。地方政府性债务管理成败的关键是其管理模式的选择，面对复杂多变的地方政府性债务，创新监管模式迫在眉睫，需将《意见》中的各项要求落到实处，让其发挥成效。首先，要加强债务预算管理，将政府债务纳入预算统一管理，通过＂软约束＂到＂硬约束＂的转变，明确债务人责任；其次，要转变政府职能，除制度约束和行政干预外，还应借助市场规则，通过评级机构对地方政府进行信用评级，引导并约束地方政府规范举债。
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