廉租房政策执行梗阻及消解对策分析
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【摘 要】廉租房政策的有效执行对于解决和改善我国最低收入家庭居住水平具有重大作用。但目前廉租房政策的执行还面临政策自身中未健全的管理机制、缺乏监督约束机制，在资源中执行组织的分散性、执行主体的权力异化、资金供应不足、稀缺的房源等阻力，本文针对这些阻力提出从建立和完善相关的法律、法规、建立独立的廉租房管理和监督部门、开发新的资金融资渠道和加大力度建设新的廉租房屋等对策来消解梗阻。
【关键词】廉租房政策；执行；阻力；对策
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的一种住房。我国廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。自1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出建立面向＂最低收入家庭＂的廉租房供应体系，廉租房由政府或单位出资兴建以来，廉租房政策的实施取得了稳步性的发展及阶段性结果。截至2014年6月底，全国保障性安居工程已开工530万套，基本建成280万套，分别达到年度目标任务的76%和58%，完成投资7200亿元①。但廉租房政策在具体执行过程中仍面临着一些现实问题和阻力，使其无法顺利实施。因此，分析和解决廉租房政策执行过程中的这些问题是改善最低收入家庭居住水平的重要一环。
一、顺利执行廉租房政策的必要性
（一）有效解决市场失灵，促进房地产市场化
我国自1998年实行住房改革以来，靠市场机制运行的房地产行业得到了快速和深入发展。但市场机制却是一把双刃剑，一方面它提供了居民以平等身份进入住房市场并参与住房交易的机会，另一方面其自发产生的优胜劣汰机制却把收入较少、购买力较低的居民或者家庭排除在商品住房外，使这些居民只能购买或者租赁低矮、不通风、阴暗、潮湿、狭小的住房，无法获得良好的居住环境，我们把这一问题归结为＂市场失灵＂ [1]。政府作为居民的＂守护者＂，必须采取措施解决此问题来保证居民基本生活需求，廉租房政策正是我国政府对最低收入者提供的住房社会保障。可见，该政策的顺利执行有利于加快房地产市场化进程，解决＂市场失灵＂问题，符合社会发展和进步的需要。
（二）体现以人为本情怀，确保社会长治久安
住房作为生活的基本需求，关乎做人的基本保障和基本权利，不仅是个人、家庭问题，更是一个社会问题、民生问题，关系到社会的长期稳定和政治安宁，廉租房政策的出台，有利于保障最低收入家庭的基本生活水平，体现对最低收入家庭的关怀，体现社会主义的优越性，密切党和政府与人民群众的关系。如果该问题处理不当，会危害社会正常的生活秩序，加大社会不安的隐患。因此，顺利执行廉租房政策是对低收入家庭的关怀和保持社会长治久安的必然需要。
（三）加快执行廉租房政策，完善多层次住房保障体系
多层次住房保障体系，是主要针对中等偏下和低收入（含最低收入）②住房困难家庭的一系列制度安排和政策措施。[2]廉租房政策作为多层次住房保障体系之一，针对性地以最低收入家庭为保障对象，承担着与经济适用房、商品房相衔接的重要任务。因此，解决住房问题已不是个人问题，而是关乎国家的民计民生，通过构建多层次住房保障体系已成为解决此问题的重要途径之一。而廉租房政策的顺利执行在此体系中表现得更为突出和紧迫。
二、执行廉租房政策的阻力分析
（一）廉租房政策自身的阻力
1.未健全的管理机制
（1）进入及复核机制。我国目前还没有建立详尽的个人收入申报机制和个人信用制度，居民的临时性收入、投资收入、获得赠与等隐性收入没有办法统计，导致划分居民年均收入线的基础也很薄弱，所设定的进入、复核机制的实施变得异常困难。
（2）退出机制。住房和城乡建设部统计数字显示，从1998年至2014年初，全国已有上百万户居民通过廉租房制度改善了住房条件，但其中因收入提高而腾退的人却寥寥无几。退出机制不完善，廉租房保障就是一个＂无底洞＂。我国的廉租房退出机制主要存在的问题有：第一，缺乏完善的退出法律法规；第二，无专门化退出职能管理部门。住房保障退出管理的专业性比较强，涉及到对被保障人员的资格审查、补贴资金的测算及被保障人员收入提高后的退出等诸多方面的问题，这些需要专门、依法管理。但是，目前在执行过程中缺乏这种专门的职能机构。主要表现在以下两个方面：①职责不明，组织关系不清，机构设置混乱；②人员配置不足。第三，廉租房退出激励机制不健全，成效低。我国廉租房退出方式特点可归纳为惩罚力度小，激励政策不完善。廉租房的退出过多地依靠惩罚性措施实现，但是政策规定的惩罚力度又太轻。这些问题会降低廉租房的循环使用效率，造成廉租房政策无法连续、顺利地实施，将损害轮候取号的已受到保障的低收入家庭合法权益。
2.缺乏监督约束机制
此处所说的监督机制对象不仅针对已受到廉租补贴保障的居民或者家庭，更是针对执行廉租政策的行政主体而言。廉租房实质是具有福利性的准公共产品，政府在公共产品的提供中扮演着主要角色，因而握有稀缺资源，对稀缺资源的占有势必会引发政策执行低效和寻租等现象。[3]但目前对廉租房政策的执行监督更多地停留于表面，在无人监管的情况下极易发生变异，影响政策顺利、有效地执行。
（二）廉租房政策资源阻力
1.执行组织的分散性
目前我国执行廉租房政策的组织主要分散于政府各行政机关的内部部门，这种分散性的执行主体会造成信息不对称，从而影响廉租住房保障对象的审批效率及有效性，提高保障对象的时间成本和降低行政执行主体的工作效率。以广州市为例，承担执行廉租政策的行政主体有市住房制度改革领导小组办公室、市住宅建设办公室，并由各街道办事处、镇政府负责廉租住房保障的申请受理、审核等工作，其中还涉及到市国土房管局的审批。由于各执行主体的分散性，在资料传递过程中，有可能导致信息流失从而影响到审批的有效性，使得廉租房的政策无法公正、公平的施行。
2.执行主体权力异化
公共选择理论认为，地方政府也是追求自身利益最大化的＂经济人＂，政府官员不是简单的政策解释者和执行者，而是在个人利益的驱动下去解释政策和执行计划。[4]在现实生活中，一方面表现为官员出于政绩考虑，尽量不损耗土地出让金，使得廉租房执行资金越发有限；另一方面，政府官员和开发商基于共同利益，吝啬廉租房的开发建设，助长寻租等歪风邪气。此外，某些官员觊觎廉租房的优惠条件，以权谋私，转租牟利。
3.建设资金匮乏
资金匮乏主要表现在：（1）资金来源渠道少且不稳定。廉租房的建设资金往往来源于土地出让净收益及公积金增值收益，或由政府主管部门自筹解决部分资金，来源少且大都不稳定，因此无法保证廉租房资金的充足供应。尤其在经济欠发达的中西部城市，廉租房覆盖面更广，但其土地出让金及公积金增值收益却远低于东部发达城市。（2）资金使用不规范。没有明确的法律法规规范使用廉租房建设资金，多数城市没有将土地出让收益实际用于建设，它们更愿意投入资金去追逐见效快的眼前利益。（3）政府财政资金不足。公积金增值收益在提取风险准备金和支付管理费用后的剩余有限，不足以支持廉租房制度建设。廉租房建设资金的严重不足仍将成为目前各级政府落实廉租房政策、推动廉租房发展的一个瓶颈。
4.房源紧缺
根据《城镇廉租住房管理办法》，目前我国可提供的廉租住房类型主要有政府和单位兴建、购置的廉租住房，空置或符合廉租房标准的且已由最低收入家庭承担的公有性住房，社会上捐赠的标准廉租住房，社会符合廉租标准的住房等四种。但在现实中，我国多数公有住房已通过房改销售给了个人，存量少，能够腾退的确实为数不多。政府和单位兴建适当标准的住房受到资金的制约。而受到我国经济水平的影响，社会捐赠廉租住房也难有大的作为，房源紧缺已成为制约廉租房建设的一大瓶颈。一些地区采用摇号等不得己而为之的办法就是例证，有的城市新建廉租房的数量甚至不足申请者住房需求数量的1%[5]，远不能满足目前的需求。廉租住房房源不足是目前廉租住房政策执行缓慢的又一个阻力。
三、消除廉租房政策执行阻力的对策
（一）完善廉政房相关法律法规
各地政府要从实际出发，制定出符合我国国情的、统一的、能结合本地实际情况的地方性廉租住房保障相关法律法规。从立法角度规定廉租住房保障对象、标准、保障资金的来源、专业管理机构的建立及惩罚机制等，严格制定廉租住房保障对象的进入、退出机制，并随着实际情况的变化，转变相应的保障措施，以保证政策执行的权威新、连续性和完整性。另外，还需要完善住房保障的相关配套法规，如修订房地产产权产籍管理法税、制定住房保障基金的管理规定等。政府要建立严格的法律惩戒制度，通过立法手段建立完善个人诚信管理体系，制定严厉的惩治措施。
（二）建立独立运营管理机构
监督是廉租房政策顺利执行的保障，应从政府和城镇居民两方面入手加强监督力度。就政府而言，应建立独立的廉租房管理与监督机构，大力推进信息公开化，提高管理的科学化、专业化水平，保证公平、公正管理和监督，具体建议成立廉租房租赁管理委员会和监督委员会，独立于政府，单独运营，职能设置分离并相互制衡，确保政策执行过程中的公平性，以此杜绝寻租现象。
（三）开发多渠道资金来源
1.保证资金来源的稳定提供
解决居民住房困难、保证资金的来源稳定属于社会稳定和收入再分配范畴。一方面进一步明确中央政府与地方政府财政投入比例，保证中央、省政府层面的专项转移支付，专款专用[6]，充分发挥收入再分配能力；另一方面确保地方政府对廉租保障性住房的合理财政预算。国家应当继续提倡建设民生服务型政府，将包括廉租房在内公共服务等一系列民生指标纳入政府政绩考核体系，充分调动地方政府执行廉租房政策的积极性，促进并激励把廉租房的建设资金纳入地方政府财政预算中，由此提高政府对廉租房政策的关注度和执行力度，保证补贴和兴建资金的持续供应。
2.积极开发新的融资渠道
我国现阶段的具体国情决定了我国要解决廉租房建设资金问题仍需要国家、集体以及个人的共同努力。具体执行方式可考虑建立廉租房建设专项基金，如房地产信托投资基金。还可以从住房债券的留存资金、筹集旧公有住房的回收资金和拆除旧公有住房的补偿资金、按经济适用房以及商品房建筑面积提取的廉租房基金、通过发行住房福利彩票等融资途径获取资金。另外，还可以尝试开发住房金融。如开放性金融，是指通过对廉租房价格的控制，间接对低收入家庭提供住房资金支持，对低收入家庭发放低息或无息贷款，同时由国家提供担保。积极开放住房金融有利于廉租房体系的建立与完善并减小地方政府执行政策的难度，同时还能降低廉租房资金运作过程中的风险。
（四）积极寻找和建设新的房源
1.寻找旧房源，促进资源循环利用
政府应积极寻找和收购旧房源，确保房源的稳定、持续供应，促进现有资源的循环利用，节约成本和提高资源流动和利用效率。主要形式有：（1）收购空置住房。主要指政府出资，以成本价或者低于成本价收购符合规定的空置住房。收购后即按照廉租房标准进行重新装修，这样既盘活了空置住房资金，又节省了建设成本。（2）腾退公有住房。指政府收回社会上空置的所有权属国家的公有住房，现存住房多为简易房，改造成本较高，只作辅助手段考虑。（3）社会捐赠。政府应积极鼓励社会及个人捐赠住房作为廉租房房源供应途径之一。
2.探索廉租房建设新模式
政府应出资新建与当地经济发展水平以及廉租房实际需求总数的一定比例相匹配的房屋。另外，还可以充分调动社会的能动作用，考虑把企业、社会团体组织及个人纳入到建房主体中来。PPP模式即为此类：廉租房项目PPP模式指政府部门通过招、投标方式与中标单位组成的特殊目的的公司签订合同，由该公司在合同期内负责项目筹资、建设、运营，政府则与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议使特殊目的工商企业能比较顺利地获得贷款，并由政府实行监督。
注释：
① 杜宇.上半年全国保障房已开工530万套[N].经济参考报，2014-07-11.
②根据国家统计局的城镇家庭收入分组方法，将城镇家庭依户人均可支配收入由低到高排列，按10%，20%，20%，20%，10%，10%的比例一次分成：最低收入户、低收入户、中等偏下收入户、重点收入户中等偏上收入户、高收入户、最高收入户等七组。总体中最低5%的户为苦难户.
【参考文献】
[1]刘晓君.廉租住房纵览[M].北京：中国建筑工业出版社，2005：3-4.
[2]建设部课题组.多层次住房保障体系研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2007：3-10.
[3]苗迪，公共政策执行失灵：以博弈为特征的廉租房政策执行[J].天水行政学院学报，2008，（6）：91-94.
[4]贺翔，唐果.公共选择理论对我国政府管理的几点启示[J].科学与科学技术管理，2005，（2）：90.
[5]刘雪明.廉租房政策实施中的四大困境[J].中国房地产，2009，（7）：62-63.
[6]梁平 李贵梅.浅析地方政府在执行廉租房政策困境因素及解决途径—基于府际关系[J].中国商界，2010，（1）：357-358.