交叉身份女性劳动者的退休年龄问题初探
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程世哲+陈继
摘 要：劳动退休制度中对女性劳动者作出了有差别的规定，但是在现实生活中，却因为各种情境而产生了交叉身份的女性劳动者。她们该如何认定退休年龄，是一个法律上亟待解决的问题。
关键词：女性；劳动者；退休年龄
我国的劳动者退休制度，起源于我国1951年政务院《劳动保险条例》和1955年国务院《关于国家机关工作人员退休暂行办法》的规定。这两部行政法规中对劳动者的退休年龄做出了男女有别的区分：男性为60周岁，女性则分女工人为50周岁、女干部为55周岁。在1978年国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》中进一步明确了干部、工人的退休年龄规定。在《劳动法》实施以后，这两个办法依然有效至今。其中，劳动和社会保障部在劳社部发[1999]8号文件中作了界定：国家法定的企业职工退休年龄，是指国家法律规定的正常退休年龄，即：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。这是现岗位国家规定的法定退休年龄。
以上规定，看似明晰，但是在实践中，却因为对女性劳动者人为的二分法造成了不少难题，即对以工人身份入职，却又实际在管理岗位上工作的具有交叉身份的女性劳动者的退休年龄究竟应当如何认定，成为了劳动者、用人单位以及地方人社部门经常发生争议的一个问题。
为了解决这一现实问题，各省级人社部门曾经出台过不同的方案予以解决：安徽省劳动和社会保障厅（劳社秘【2003】169号）《关于企业女职工退休年龄有关问题的通知》中第二条做出了这样的规定：＂二、原身份是工人的女职工，已经聘用到管理（技术）岗位连续工作满二年以上的，用人单位可按照女干部的退休条件为其申请办理退休。＂
陕西省劳动和社会保障厅《关于企业工作岗位难以认定及内部退养的女职工退休有关问题的通知》（陕劳社发〔2005〕136号）却做出了如下规定：＂女职工工作岗位难以认定为工人或者干部（技术）岗位的，以及女职工办理内部退养后，均可按选定的退休年龄办理退休，即在50至55周岁之间，由女职工本人提出书面申请，经所在单位同意后，选定一个退休年龄，并以选定退休年龄满周岁的当日为准，计算退休待遇，办理退休手续。单位在提交劳动保障部门审批前，要将拟办理退休的女职工退休年龄及有关情况在职工主要居住区张榜公示一周。单位办理这部分女职工退休手续时，需向劳动保障行政部门提供职工本人书面申请、公示情况报告和单位意见。退休年龄一经选定并办理退休手续后，不得更改。＂
而浙江省劳动厅浙劳政[1995]103号、浙劳政[1996]70号规范性文件同时规定，无论工人还是干部，在满足相应条件后，可根据本人意愿，选择干部或工人的法定退休年龄退休。
可见，目前我国人社系统在国家层面上对于具有女工人和女干部交叉身份的女性职工的退休年龄并无统一的规定。因此导致各省市规定不一，甚至同一省市，在解决上述问题时不同时期给出的政策也不一致，散见于人社部门的各种规定、通知、批复的不同要求也让基层无所适从。不仅各省的规定有所出入，即便在同一省内，在面临相似的问题时，人社部门在不同时期给出的政策也不一致。
如安徽省人社部门在2003年对企业女职工的退休年龄作出了由用人单位具有选择权的规定，而该省人社部门在1998年的【1998】87号《关于事业单位聘任制人员退休问题的通知》这一规范性文件中，规定＂事业单位工人身份的人员，因工作需要，经组织批准聘任在管理或专业技术岗位上并同时享受专业技术职务工资待遇满十年，且在聘任岗位上达到退休年龄的，可以按聘任的干部职务或专业技术职务办理退休手续。＂并且在【2016】165号批复中强调了＂同时还需享受所聘管理或专业技术职务工资待遇满十年以上＂这一条件。
由此可见，事业单位中具有交叉身份的女性劳动者，如果想要以女干部的身份退休，还需要比企业中女职工以专业技术岗位身份退休更加严格的条件。尤其是在【2016】165号批复中强调的＂同时还需享受所聘管理或专业技术职务工资待遇满十年以上＂这一条件，其实是人社部门为自我扩权而设置的额外负担。即有可能出现这样的一种情况：某位女职工被聘任在了管理或专业技术岗位多年，但因为人社部门工资福利调整的时间差，导致其未享受管理或专业技术职务工资待遇满十年，而被人社部门要求以女工人身份在50周岁时退休的情况。这一情形，已经在（2016）皖18行终104号上诉人（原审被告）广德县人力资源和社会保障局诉被上诉人（原审原告）许立美退休决定纠纷一案中体现了出来。
归根究底，这一矛盾出现的原因不外乎以下三点：①国家立法层面对于具有女工人和女干部交叉身份人员的退休年龄问题存在空白点；②在实践中，因为人社部门是退休问题的主管部门，因此在解决实际问题时容易产生自我扩权的倾向；③相对于工伤行政案件和劳动争议行政案件，此类纠纷的绝对数量并不非常多，根据笔者在法信数据库检索的结果来看，目前可查的案例寥寥无几，因此也相对而言不是实务与理论关注的焦点问题。
在现行立法没有对这一问题作出全局性的规定之前，笔者认为在实务中遇到类似的问题，可以遵照如下的思路进行处理。
首先，结合实际岗位，科学划分退休年龄。明确当初划分女工人50周岁、女干部55周岁退休年龄的目的是考虑到女工人通常為体力劳动者，女干部通常为脑力劳动者，而男女性生理上的差别主要体现在体力而非脑力上。因此对女体力劳动者实行较早的退休年龄，有利于保护女性、关爱妇女。因此，档案身份为女工人而实际从事着管理或专业技术岗位的女脑力劳动者，在认定其合理的退休年龄时应当从其本身的能力是否能够继续从事现有岗位工作上进行判断。通常情况下，作为管理岗位或者专业技术岗位，重要的是日积月累的经验和专业知识，而随着现代管理科学和专业技术的发展，知识积累所需要的时间越来越长，50周岁可能是一个管理岗位或专业技术岗位发挥能力的黄金时间，如果在这时候拘泥于档案身份要求其退休，不仅是对女性劳动者能力的歧视，也是对国家和集体长期以来的投入的浪费。
其次，对交叉身份女性劳动者的退休选择权给予保护。对于具有双重身份或交叉身份的女性劳动者，其本身应当具有选择50/55周岁退休的选择权。在本文上述所举的几个地方人社部门的规范性文件中，安徽省的规定是由用人单位进行选择；陕西省的规定是由勞动者书面申请用人单位批准；浙江省则赋予了劳动者的选择权。以此具有代表性的三个规范性文件来分析，大体上包含了三种处理模式，即用人单位具有选择权，用人单位具有最终决定权，和劳动者具有选择权与决定权。从我国《劳动法》的立法目的＂为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系＂，来看劳动者的合法权益应当是首位的保护对象，并且《宪法》第四十二条规定：＂中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。＂由用人单位在无上位法明确的授权的情形下，对劳动者的退休年龄进行界定确实难逃违宪之嫌。而由劳动者根据自身的能力与素质进行自主选择，通常情况下可以实现更好的社会效果。
第三，人社等部门自我扩权行政机关在这一问题中的自我扩权倾向，是应当值得注意的典型问题。以安徽省人社部门【2016】165号批复为例，该批复不仅为事业单位中具有交叉身份的女性劳动者以女干部身份退休设置了严苛的条件，而且还增加了行政机关的确认程序，即要求＂同时还需享受所聘管理或专业技术职务工资待遇满十年以上＂这一附加条件。在因该批复而起的（2016）皖18行终104号行政诉讼案件中，主审法官顺着上诉人人社部门表达的意思追问道：如果人社部门认为事业单位或者组织部门的任命书、聘书、年度考核结果均不能代表被上诉人即劳动者已经从事管理或专业技术岗位，必须要求人社部门的工资调整结果作为最后确认程序的话，那么经过人大常委会任命的法官、检察官或者其他按照法律规定由人大任命的公职人员是否仍然不具备法律意义上的身份，仍然有待人社部门的工资福利机构的批准呢？
显然，以此逻辑展开推论，便可看出【2016】165号批复内在逻辑上的不合理及潜在的不合法。但是令人遗憾的是，本案最终的审理结果虽然是上诉法院驳回了上诉人的上诉请求并维持了一审判决，却并没有对上诉人所依据的【2016】165号批复进行审查。这其中当然有《行政诉讼法》中对法院审查行政机关规范性文件的重重限制，但是不可忽视的是，由较低层级的法院对更高级别的行政机关出台的规范性文件进行合法性审查进行主动审查在当前的机制下仍然是比较罕见的现象。
目前，因人口老龄化问题而衍生开来的延迟退休问题，已经成为了大众争论不休的社会问题，在这里时代背景下，女性职工的退休年龄之惑的根本解决之道，或许在于最高立法机关在未来利用作出延迟退休问题决定的契机予以一并解决。毕竟，退休年龄关系到公民的根本宪法权利，以由最高立法机关以修订《劳动法》的形式加以解决最佳途径。
根据目前关于延迟退休年龄的官方新闻，最大的可能还是由国务院制定统一的退休年龄方案。同时根据＂新法优于旧法＂的原则，将过去女职工退休年龄的人为划分取消，同时对各地人社部门自行设置的条条框框也进行清理。
但在目前延迟退休方案迟迟未出台的情况下，各省级人社部门自行制定的规范性文件仍然现行有效。李克强总理多次强调，政府部门要做到＂法无授权皆不可为＂，具体在具有交叉身份的女性职工退休年龄上，行政部门的自我扩权倾向，其实有着违背行政法治基本原则的嫌疑。法院如果能够抓住个案的机会，对人社部门的规范性文件进行合理性与合法性的审查，对于推动全面落实依法治国，特别是依法行政，也有着深远的意义。
参考文献：
[1]国务院：《关于安置老弱病残干部的暂行办法》
[2]国务院：《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）
[3]人事部：《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）》（国人部发[2004]63号）
[4]劳动部：关于印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知
[5]安徽省人事厅：《关于事业单位聘任制人员退休问题的通知》（皖人发[1998]87号）
[6]安徽省劳动和社会保障厅：《关于企业女职工退休年龄有关问题的通知》（劳社秘[2003]169号）
[7]安徽省人力资源和社会保障厅：《关于事业单位聘任制人员退休问题的批复》（皖人社秘[2016]165号）
[8]陕西省劳动和社会保障厅：《关于企业工作岗位难以认定及内部退养的女职工退休有关问题的通知》（陕劳社发〔2005〕136号）
[9]孟小珍：《工厂女干部年满55周岁且在管理岗连续工作满5年的，可按干部身份退休——王文娟诉浙江省绍兴市劳动局不服退休审批具体行政行为案》；法信-行政案例要旨
[10]（2011）衢常行初字第2号原告徐丽君诉被告浙江省常山县人力资源和社会保障局，第三人常山县供电局核准退休决定纠纷行政判决书
[11]（2011）浙衢行终字第29号上诉人常山县供电局诉被上诉人徐丽君，原审被告浙江省常山县人力资源和社会保障局核准退休决定纠纷行政判决书
[12]（2016）皖18行终104号诉人（原审被告）广德县人力资源和社会保障局诉被上诉人（原审原告）许立美退休决定纠纷行政判决书