行政组织法中行政机构职权配置的缺陷与完善

　　摘 要：如何理顺行政机关之间的权力关系，做到权责清晰，利于其各司其职，成为当代国家治理面临的一个基本问题。由人大收回对部门组织职权的配置，建立健全部门行政组织法，是依法界定各部门法定权限，理顺权力关系的首要条件。
　　关键词：行政组织法；行政权；职权法定；法律保障
　　目前，职权交叉、权限争议存在突出问题，一项具体的行政职权，常涉及数个各自有管理权的行政机关，而单行法中的规定又不明确，造成有利都争、无利尽回避的局面，行政机关各职能部门之间的执法权限冲突，已成为当前阻碍依法行政的主要因素。
　　因此，有必要客观审视我国现行的行政组织立法，建构完善的行政组织法律体系。笔者认为，应先以人大收回部门组织权为基础，进而再以合适途径解决行政机关职权冲突问题。
　　一、行政组织法对行政机构职权配置的现状和缺陷分析
　　（一）行政组织法律体系中国家行政机构设置的现状
　　我国现有的行政组织法律体系主要有三部分：一是《宪法》中＂国务院＂、＂地方各级人民代表大会和地方各级人民政府＂等相关规定；二是专门规范行政组织的法律法规；三是一些单行法律、全国人大的决议和行政法规、地方性法规关于行政组织的规定。
　　若不考虑2003修改的《中国人民银行法》，我国现行法几乎还没有部门组织单行法，大量重要的行政组织法律问题均被排除在行政组织法的规范与调整之外，这些客观上导致了不同政府部门间对行政职权产生争议。
　　改革开放以来，中央政府部门先后经历了七次规模较大的政府机构改革，并由人大通过了一系列国务院机构改革的决定。而为巩固机构改革成果，从1988年开始，＂三定＂方案开始进入我们的视角，＂三定＂规定从性质上位于国务院规范性文件和部门规章之间，并不具有部门组织单行法之名，但却实际上扮演了部门组织单行法的部分重要角色。
　　（二）立法中各部门行政组织职权配置的缺陷
　　我国理论界和实务部门通常认为，行政组织的设置及其组织结构的优化只是行政组织的内部事务，改革开放以来，＂三定＂规定扮演着重要的作用。
　　1.立法权的授予和行使规定不明确
　　《宪法》第89条第1款第3项授权国务院以＂规定各部和各委员会的任务和职责＂，第17项授权国务院＂审定行政机构的编制＂。宪法中这两项规定将具体部门组织的职权和编制授予了国务院，而全国人大又很少行使部门组织权，也因此，＂三定＂规定发挥着重要的作用。
　　然而，我们认为：行政组织无权自行决定，行政机关之间权限关系的明晰需仰仗于立法，特别是科学完善的行政组织基本法和部门行政组织单行法。
　　2.＂三定＂规定存在诸多问题
　　首先，＂三定＂规定一般由各部门拟定，报中央编制办审查，再经国务院常务会议审议通过批准后以通知形式发布，是一种位于国务院行政法规和部门规章之间的规范性文件，缺乏一定的法律拘束力，其效用呈逐渐减弱趋势。
　　其次，由于我国现行组织法规范中并未明确作出规定，在其有效解决上述问题方面存在不足。
　　二、行政职权配置的完善途径——人大对部门组织权的收回
　　（一）建立健全部门组织单行法
　　依法行政首先就是行政主体的依法设立，即成立和取得职权的合法性。机构成立之后，就要按照法定权限和程序行使权力，职权法定是依法行政的首要原则。行政权力的行使直接影响社会发展、公共利益和公民权益，因此，＂边界＂界定十分重要。行政组织法的重要作用之一，就是既要授予权力，又要通过划清行政权的＂边界＂来防止行政权的滥用。
　　另一方面，职权法定要求由法律明确界定职权，通过法定程序＂授予＂行政机关。对一个具体的行政机关而言，获得＂授予＂，才擁有某项行政权力，实行的是＂授予原则＂，法无明文授予不得为。从我国实际情况看，超越职权的行为时有发生，是我国行政管理中存在的重大问题之一，行政组织法正是关住权力的重要笼子之一。
　　（二）合理设定行政权
　　行政组织不可能脱离行政权而存在，能够设定行政权的最根本法律是宪法，但宪法的规定往往比较抽象，需要行政组织法的进一步明确。行政组织法应当明确规定，凡组织法未规定的权力，行政组织不得擅自行使，否则便构成越权。此外，还应当对行政组织之间的权力分配作出规定，如宏观纵向的中央与地方之间、各级地方政府之间的权力分配等。
　　（三）规范行政组织的设置和组织结构
　　在人民主权原则和法治原则的要求下，行政组织的设置结构优化不应是行政组织内部事务，而应当由法律予以规范。要对组织法中有关职责权限的规定，与单行法中的有关规定进行全面的对接，查清职权交叉的法律源头，然后修改法律。按照政府、社会、市场三者之间的科学关系，配置权力，推进机构改革。
　　同时，社会管理创新也要求我们改变政府包揽一切社会管理的旧模式，树立公共行政、治理的新观念。必须加强对社会组织的培育，使其能够担负起自律和自治的公共行政职能，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。
　　三、行政机关权限争议的法律监督机制
　　法律监督机制的建立是保障部门组织法在行政机关之间权限争议的处理中发挥根本作用的最终保障，监督机制的建立主要涉及由谁监督、如何监督、及责任追究等问题。
　　（一）监督机构
　　中央编制机构委员会是我国目前现有的全国行政管理体制和机构改革常设议事协调机构，也是部门组织法的专门监督机构。同时，《宪法》第67条规定了，＂全国人大常委会撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。＂因此，全国人大常委会和人民法院也都在扮演者监督者的角色。
　　（二）监督方式和法律责任
　　不同监督机构有不同监督方式，不同的监督方式也有着不同监督程序，根据部门组织法的特点，在全国人大常委会下设专门监督机构以弥补人民法院所不宜介入的诸如行政机构的设置，人员编制等行政事务的问题是为更好的处理方式。
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