高校福利发放政策执行有效性的影响机制一个多案例比

　　陈世香 万维纳
　　摘要：政策執行有效性的影响机制决定着政策执行效果。福利发放政策执行模式选择事关＂深入贯彻落实中央八项规定精神＂与＂充分保障干部职工按规定享有的正常福利待遇＂等政策目标的实现程度。文章基于＂三圈理论＂有关价值、能力、支持要素的分析框架，采用多案例比较分析法，对武汉市三个典型高校工会福利发放政策执行模式进行深度访谈，挖掘与分析福利发放政策执行过程中出现的问题及其影响机制。研究发现，当前福利发放政策的模糊性导致工会作出仅能发放实物物资的一刀切式规定，现有政策执行模式增加了执行主体的委托-代理环节，看似预防了腐败，实则更容易引发道德风险和逆向选择。与此同时，现有执行模式也存在着人力资源紧张、集体选择困境、信任文化缺失和不信任预设等现实难题，深刻影响着政策执行有效性。比较分析结果显示政策明晰性、执行主体利他动机、执行资源充足度、目标群体接受程度和执行环境中的信任文化正向影响着福利发放政策执行的有效性。
　　关键词：福利发放政策；政策执行；有效性；影响机制
　　中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）15-0005-（13）
　　Impact Mechanism of Policy Implementation Effectiveness of Welfare Distribution Policy In University： A Multi-case Comparison Perspective
　　CHEN Shixiang WAN Weina
　　Abstract：The impact mechanism of policy implementation effectiveness determines the effectiveness of policy implementation.The choice of the implementation mode of the welfare issue policy is related to the realization of the policy objectives such as＂deeply implementation of the spirit of the eight central regulations＂and＂sufficiently protection of the normal welfare benefits enjoyed by cadres and workers according to regulations＂.Based on the analysis framework of value，ability and supporting factors of the three-circle theory，this paper uses the multi-case comparative analysis method to conduct in-depth interviews on the implementation mode of welfare distribution policies of three typical university labor unions in Wuhan，and to discover and analyze the emerging problem and its impact mechanism in the implementation process of welfare issue policy.The study finds that the current ambiguity of welfare issue policy leads to the labor unions making a one-size-fits-all regulation that only allows the issuance of physical goods.The existing policy implementation mode increases the principal-agent relationship of the executive body，which seems to prevent corruption，but it is more likely to cause moral hazard and reverse selection.At the same time，the existing implementation mode also has practical problems such as human resource shortage，collective choice dilemma，lack of credibility culture and unreliable presupposition， which profoundly affect the effectiveness of policy implementation.The results of comparative analysis show that policy clarity，executive subject altruistic motivation，implementation resource adequacy，target group acceptance and trust culture in the execution environment are positively affecting the effectiveness of welfare issue policy implementation.
　　Key Words：welfare issue policy；policy implementation；effectiveness；impact mechanism
　　一、研究背景
　　中央八项规定出台后，机关事业单位不断强化经费管理规范化，以杜绝滥用及腐败机会。对于福利发放职能主要承载者的工会组织，一些沿用已久的福利发放政策执行模式面临着调整与再适应的压力。中华全国总工会办公厅印发的《基层工会经费收支管理办法》（总工办发〔2017〕32号）明确规定：＂基层工会逢年过节可以向全体会员发放节日慰问品……节日慰问品原则上为符合中国传统节日习惯的用品和职工群众必需的生活用品等，基层工会可结合实际采取便捷灵活的发放方式。＂这项政策为高校工会福利工作实施规定了基本导向。但是，究竟什么是＂结合实际采取便捷灵活的发放方式＂？没有细化的操作性规定。但正是这一原则性规定，使得各级工会组织面临着福利发放政策执行模式的选择难题。每逢节日，总会引发诸如＂八项规定下中秋能否发（哪些种类的）福利＂等新闻热点，其背后是广泛的舆论关注。W大学校工会（以下简称W工会）为此卷入一场福利发放风波——由于采购的福利物资橄榄油出现品质问题，引发了工会会员对工会福利发放政策执行模式的信任危机。究其根源，一方面，由于能力有限，工会作为物资采购委托方在信息不对称情况下难以做到监管万无一失[1]；另一方面，工会也是当前会员反映福利诉求的基本途径。一旦出现所谓物资质量问题，会员就很有可能归结于工会办事不力，这也造成工会和会员之间的矛盾冲突。此外，还有一个值得关注的现象，即会员对于工会角色不信任文化的存在①[2]。
　　福利发放风波本质上体现的是政策执行的有效性问题，事关如何确保＂节日慰问品原则上为符合中国传统节日习惯的用品和职工群众必需的生活用品＂等相关政策的有效执行。中央八项规定和全国总工会相关政策文件的主要目的在于杜绝机关事业单位贪污腐败行为，但地方工会在政策执行过程中，往往作出只能发放实物物资的＂一刀切＂式发放。这意味着要增加实物购买等委托代理中间环节，信息失真可能性增加，进而引致道德风险和逆向选择，导致政策目标难以有效实现[3]。由此，从理论上澄清当前政策背景下高校工会福利发放政策执行有效性的影响因素及其作用机制，即政策执行有效性的影响机制，有其现实意义。
　　就理论研究而言，政策执行是一个较为成熟的研究领域。Pressman和Wildavsky在1973年对政治科学有关政策一旦作出就会在公共部门科层制结构安排下自动执行的假设提出挑战，开创了政策执行研究新领域。此后，相关研究得到较为系统的发展。其中，Sabatier和Mazmanian[4]从宏观层面总结了问题的难易程度、法令控制力和非法令因素是政策执行的主要影响因素。近十年来，国内学者有关政策执行有效性影响因素的研究可以归纳为三类：其一，从政策执行主体-客体互动角度分析，认为政治社会化机制乏力、成本-收益预期失衡、责任追究制度缺损、政策主体的积极性、政策对象的配合性是政策有效执行的影响因素[5][6]。其二，有学者从政策执行有效性问题的系统分析角度指出，政策执行有效性是多种系统因素综合作用的结果，比如执行机制、政策质量、政策的价值诉求、执行者的综合素质、各方利益冲突、执行环境和资源等[7][8][9]。其三，有些文献侧重于对策研究，从政策质量提升角度探讨政策执行力提升路径，部分学者则运用模糊冲突模型分析中国社会化养老政策执行等部门性专业问题[10][11][12]。
　　概言之，尽管国内外关于政策执行力及其政策执行影响因素的研究较为丰富，但有关政策执行有效性及其影响机制的深度实证研究较为少见，聚焦于我国高校工会福利领域的实证研究更是缺乏。有几项实证研究[13][14]主要是验证工会福利和企业生产效率、利润率的相关关系，很少关注高校工会福利发放政策的执行问题，几乎没有关于这一政策领域冲突产生机制及其成因的深层次实证分析。为此，本文试图运用多案例比较方法，对具有典型性的不同高校工会福利发放政策执行模式进行比较研究，探讨这一领域政策执行有效性的影响因素及其作用机制。
　　二、理论框架、研究变量与案例选择
　　（一）理论框架
　　早期政策研究认为，政策一旦制定就会被执行，没有考虑到政府缺乏执行力的情形，也忽视了政策执行的过程属性[15]。政策执行有效性即政策目标能否在执行过程中得以实现，评估政策执行有效性即考察政策是否发挥了作用，政策循环中的反馈机制又是什么[16]。本文认为，判断有效性就是判断有关福利发放政策经由不同类型的执行方案，是否发挥了作用，是否存在执行偏差，以及政策能否得以持续性执行。
　　通常，政策执行有效性影响因素主要包括政策本身、执行主体、执行对象、环境和资源[17][18]。就理论框架而言，政策执行综合模型[19]与模糊冲突模型[20]在政策执行问题分析中运用频次较高。前者是从宏观的自上而下的政策决策者层面研究执行官员、目标群体行为与上级制定政策的一致性问题[21]；后者则根据模糊性与冲突性两种政策属性的程度差异将政策执行过程分为四种类型，其中提到资源、情境条件这两类支配性要素。这两种模型为评估政策执行有效性的影响机制提供了分析思路，即可以将政策执行主体、目标群体、资源和情境条件作为影响因素加以研究。这些因素共同构成了关于政策执行有效性影响机制的基本分析要素。与此同时，作为一种战略管理分析工具，＂三圈理论＂有关价值、能力、支持的三要素分析框架则为政策执行模式比较研究提供了较具操作性的研究思路。Mark H·Moore在《创造公共价值：政府战略管理》中指出，＂公共管理的终极目的是为社会创造公共价值＂。基于这一价值取向，＂三圈理论＂对具体政策执行模式有效性研究的启发在于：管理者可以據此分析其所处的环境，进而评估行动的有效性[22][23]。管理者如果持有吸引力的政策目标且受到来自政治环境的支持，但若其缺乏将目标操作化能力，战略愿景仍会落空；如果提供了具有实质性价值的想法，却无法吸引政治支持或缺乏必要能力切实可行地执行这些想法，这些想法作为战略构想也会失败[24]。由此，诸要素并不是孤立地发挥作用，而是相互影响的关系。比如，假定福利发放政策及其执行方案能够获得广泛支持，且相关执行机构有充足资源来完成，但政策本身毫无价值，政策执行就会陷入所谓＂噩梦区＂（C+ S）[25]。反之，如果诸要素实现协同，在价值定位、能力结构与支持环境三个维度实现良性互动，政策执行就会形成所谓＂耐克区＂（C+S+V）的战略势态，最有可能获得最大的执行效用。此外，这些要素之间互动并非一次性的，而是一个动态演变过程[26]。
　　基于学界普遍认可的有效性影响因素，结合＂三圈理论＂，本文建构出用以分析高校工会福利发放政策执行有效性的理论框架，以图探究政策执行各影响要素与执行有效性之间的作用关系，即影响机制问题（如图1所示）。
　　（二）相关研究变量的构成与界定
　　1.政策本身
　　政策本身变量意指政策规定的科学与否，是衡量政策规定是否具有合理性、明晰性、稳定性的指标；因其体现出政策所欲实现的公共价值目标而把政策本身界定为政策执行有效性影响机制分析三圈结构中的价值性要素V。政策规定需要满足一定的组织管理原则，包括对子目标的操作化、对控制结构和流程的具体化以及对政策项目和代理机构之间关系的具体化[27]。从操作层面来说，政策规定越明晰，越能减少因执行主体对政策目标的曲解而带来的政策执行效率丧失。
　　2.执行主体
　　执行主体变量是用以评估政策执行主体的态度、素质、能力的指标，属于能力圈要素C。政治社会化、成本-收益预期机制和责任追究机制都会对政策执行主体施加影响，改变执行主体的态度、素质和能力[28]。对于高校工会福利发放政策执行而言，实施主体的客观素质与能力通常不成问题，执行有效性的关键在于其执行意愿和动机。有学者提出，公共政策执行偏差主要源于执行主体＂理性逐利＂行为，应通过培育其＂公共精神＂来矫正这种执行偏误[29]。William Scott Green将＂利他主义＂定义为在己方无利可图甚至有所损失的基础上，着意为他人谋求福利的行为，这种行为通常需要付出时间和精力，有时甚至要承担一定的风险[30]；个体的利他动机存在程度差异。基于高校工会福利工作的公共性与公益性特征，执行主体通常被要求具有一定利他动机。利他动机越强的执行主体越能够积极地为教职工谋求福利。
　　3.执行资源
　　适量资源是保证政策成功的必要条件。政策执行资源条件包含执行主体所能支配的经费、人力和信息资源，同样属于能力圈概念范畴C。福利发放政策属于高校工会日常性工作，执行过程中的经费资源主要涉及职工福利经费额度和办公经费支出规模；人力资源涉及承担福利发放的工会工作人员个数及其素质构成，由于工作的常规例行性，这里的所谓人力资源主要涉及参与工作的人员规模个数；信息资源即执行主体获得的政策信息以及与执行相关的信息[31]。经费、人力和信息资源越充足，福利物资供给越充分，物资采购和发放效率越高，政策执行更顺畅。
　　4.目标群体
　　目标群体是政策直接作用的对象，即＂三圈理论＂中的支持性要素S。目标群体能否认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键。高校工会福利发放政策目标群体是教职工，他们对政策的认同或内化状态与政策是否有效执行密切相关。
　　5.执行环境
　　政策环境影响着公共政策从制定到效果反馈全过程。经济因素、社会因素、沟通网络、符号系统和政治架构是行政生态的要素构成[32]。在福利发放政策实施过程中，政策执行有效性会受到诸多环境要素的影响。本文调研对象是同一省份内不同类型的高校，人均发放福利金额是固定的。但调研数据显示，不同高校教职工对工会福利工作的满意度存在差异。由此，执行环境中经济因素应该不构成显性影响因素，而社会文化因素的影响可能更为显著。社会文化因素主要表现为对工会的信任程度——如果教职工信任工会，他们则更有可能配合工会的福利发放工作。这种基于信任文化生成的认同也属于政策执行系统支持性要素S。
　　（三）案例选择与调研思路
　　本文选取武汉市三所部属高校——W、D和L大学校工会（以下分别简称为W、D、L工会）作为案例分析对象。案例选择基于以下考虑：第一，武汉市是中国高等教育重镇之一，院校众多，且能够为调研提供便利；第二，为确保学校类型及其工会福利发放政策执行模式具有较显著的差异性与典型性，选择综合性大学W、专科性大学D与理工类大学L的工会作为研究对象。选取这三所高校满足了案例研究的＂复制与扩展逻辑＂，有助于通过案例之间的相互印证和现象互补，以便精确识别高校工会福利发放政策执行有效性的影响因素[33]。
　　在研究思路方面，首先，运用半结构化深度访谈方法搜集一手资料。这里主要分为两个阶段，第一阶段对W、D、L工会分管福利发放工作的管理者进行深度访谈，了解它们不同的福利发放政策执行模式，并经处理形成完整的访谈记录；第二阶段对发生关键事件＂福利发放风波＂的W工会其他职员进行重点补充调查，以进一步核实和验证关键事件发生过程、尤其是第一阶段的访谈结论。其次，对所获取访谈资料进行规范处理。这里主要是按照访谈对象姓名、所属单位、访谈时间及问题序号对访谈资料进行统一编码，访谈对象所有陈述都独立编码。其间，根据研究需要收集一些二手资料，比如相关政策文件、工会自制福利宣传手册、工会官方网站及其他搜索引擎可检索到的资料。在此基础上，基于经验数据，运用多案例比较分析方法，阐明三所高校工会福利发放政策的执行模式及其生成背景，比较分析当下高校工会福利发放政策不同执行模式的運行机制，着重分析、提炼三者的共性和差异性。最终，运用所建构的政策执行有效性影响机制分析框架，探析政策执行过程中的内在作用机制，形成研究结论。
　　在调研过程中，笔者主要访谈了4名高校工会职员，访谈对象的特征信息如表1所示。访谈前，笔者采用专家咨询法确定访谈提纲，从个人特征信息（包括工作年限、主要经历、当前主要岗位及责任）、个体对中央八项规定的理解、不同历史阶段高校工会福利发放政策执行模式、中央八项规定后执行模式的转变、当前执行模式的优势劣势、教职工满意度以及如何完善等多个维度确定访谈提纲。访谈以半结构化方式展开，通过面对面沟通，了解高校工会福利发放政策的发展演化以及工会职员对当前福利发放工作的看法。
　　三、多案例比较分析
　　（一）高校工会福利发放政策执行模式的比较
　　1.三所学校福利发放政策执行模式及其生成背景
　　W工会的福利发放政策执行模式是由校工会统筹发放可供选择的3种实物物资套餐，统一委托湖北省招投标中心招标。D工会福利发放政策执行模式则是校工会和二级工会各自承担部分福利发放职责，由本校招标中心招标。L工会福利发放政策执行模式是成立独立福利物资发放小组，确定实物物资具体类型，由本校招标中心招标。
　　上述执行模式生成的政策依据主要包括：第一，法律规范赋予工会相应职责。《中华人民共和国工会法》第二条规定：＂中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。＂福利发放是维护职工切身利益的重要体现，我国工会也有发放福利的历史传统。第二，福利发放部门成立及其职能承担。W大学成立了＂全国领先的＂挂靠在校工会的教职工服务中心，原有福利发放工作也转移至新成立的部门；L大学原先由人事处牵头发放福利物资，该职能随后转移至校工会。第三，中央制度文件修订促进福利发放政策执行模式持续调整。2014年7月，全国总工会印发《关于加强基层工会经费收支管理的通知》，明确职工正常福利范畴，禁止发放现金。2014年12月，全国总工会印发《关于〈关于加强基层工会经费收支管理的通知〉的补充通知》，针对一些实际问题作出更明确的规定，便于基层操作。2017年12月，全国总工会首次明确提出，职工婚丧嫁娶等可以给予一定金额的慰问金，职工退休离岗可以发放一定金额的纪念品。2018年2月，湖北省总工会发布《湖北省基层工会经费收支管理实施细则》，将婚丧嫁娶退休等纳入慰问范围，工会会员退休离岗可给予不超过1000元的纪念品。可以说，从中央到地方各级工会福利发放政策的动态调整直接影响着基层工会福利发放政策执行模式的选择。
　　2.三所高校福利发放政策执行模式的比较分析
　　结合访谈资料，本文从福利发放政策规定、福利物资确定流程、各级工会职能分工、福利物资发放过程和教职工满意程度等多个维度对政策执行模式进行比较。选择这些维度的理由在于，福利发放政策规定是对政策本身的考察；福利物资确定流程、各级工会职能分工、福利物资发放过程属于执行过程层面的比较，而政策执行过程本质上是一個复杂动态过程[34]，涉及执行主体、目标群体、执行资源与环境等诸多要素间互动；教职工满意程度则是对目标群体和执行有效性的考察。本文系统梳理了三所高校工会福利发放政策的执行模式（如表2所示）。
　　（1）政策执行模式的共性分析。笔者通过深度访谈，结合表2不难发现，三种福利发放政策执行模式上存在诸多共通之处。
　　其一，福利发放实施办法符合相关政策要求。各高校工会严格按照全国总工会划定的职工正常福利范畴与省级工会确定的采购限额执行。而且，在现行制度框架下，教职工福利以节日习惯用品和生活必需品等实物物资为主。
　　其二，委托-代理环节较多，客观上提高代理成本。三所高校均制定相应招标规则并成立责任监督小组，小组成员来自学校多个职能部门，包括纪委、监察、财务和二级工会等。对教职工而言，责任监督小组是他们的代理人，代表集体利益进行组织决策，最终目的是代表教职工作出合理选择。对于工会而言，工会在招标过程中是委托人，供货商是代理人。由于信息不对称，工会难以掌握供货商的全部信息，合同签订之前需要花费信息搜寻成本，合同签订之后又要对代理人进行监督，确保其按合同履行义务，由此产生相应监管成本。以W大学为例，教职工人数众多，集体采购项目规模较大，需提交所在省招投标中心公开招标，不仅要考察供货商资质，还需监控物资质量，极大地增加了人力资本的消耗。
　　其三，经费和人力资源不足现象普遍存在。从经费资源角度看，工会现行福利支出除去采购支出之外，运输也需消耗一笔不小的费用，因此，经费资源充足与否直接影响教职工实际可获得的福利水平。从人力资源角度看，工会从制定采购方案到发放福利物资都消耗着大量人力成本。访谈对象Q表示：＂发实物的物流问题，需要租车子发到每个单位门口，原来是每个校区定点发放，这也会放到招标条件中，而工会只有十几个人，人力成本是有的；且人力成本主要是前期核对名单，而人员是不断变动的，统计起来难度较大。这点D大学利用大数据就做得很好；再就是发放时人要亲自到位，而学校校区又比较分散。＂（LQ20170711304）①
　　（2）政策执行模式的差异性分析。笔者结合访谈资料，也可以发现三种模式存在一些差异性。
　　其一，福利发放政策的宣传力度不同。W工会有相对完善的福利发放政策规定，且专门制作了福利宣传手册在教职工间进行宣传，以加深目标群体对福利发放政策的理解。D和L工会虽然有各自的福利发放政策规定，但宣传力度不如W工会，宣传范围局限于工会内部，较少对政策目标群体进行宣传。
　　其二，各级工会在福利发放过程中的职能分工不同。W大学由校工会统筹福利发放工作。D工会和各二级单位分工明确，各自承担部分职能，两节一发，共发放三次。L工会承担主要福利发放工作，民生部制定具体规划，各基层工会参照执行，春节慰问品、生日蛋糕券和电影票均由校工会采购。基层工会也有些许的自主权，可以通过向校工会借款的方式获得资金，在采购过程中必须编制预算，采购方案需由所在学院党政联席会审议通过，强调程序规范。
　　其三，信息资源的获取渠道不同。W工会在全校范围内调查教职工有关慰问品套餐的选购意愿，教职工可根据偏好选择套餐，向教职工发放套餐选购意愿表是工会从需求角度获取信息的主要方式，能更有针对性地满足教职工需求。D工会到物资生产基地与供货商谈判、采购和装车，主要从供给方获取信息，确保物资质量，但没有提供给教职工可选择的福利套餐。
　　其四，福利物资类型的确定流程不同。W工会全权负责福利物资采购，福利物资确定方式曾历经三次转变：最初是校内选拔20名左右教职工代表进行物资选择；随后改为成立校内协调会，协调会由校内核心部门成员组建，决定福利物资的发放种类；发展至今，在保留校内协调会基础上，各二级工会主席共同参与选择福利物资套餐，物资套餐由原来的单一选择变得更为多样化，给予教职工更多选择权。D工会确定福利物资类型报校招投标中心对外招标，二级工会负责的部分则由其自主谈判。L工会成立福利物资发放小组，确立福利物资类型，并负责过程监督。
　　其五，教职工对福利发放政策的接受程度和政策执行模式的满意程度存在差异。访谈对象Q谈道：＂应该来说，教职工对福利发放还是满意的。发放福利物资虽然像以前的老传统，但是能让教职工看到实物，他们还是很满意的。教职工生日当天，工会有生日慰问品，有生日祝福，还跟教职工一起过生日，教职工也是非常开心的。＂（LQ20170711305）访谈对象Y则认为：＂我觉得高校工会福利发放主要是起到凝聚教职工，增强他们归属感的作用，让他们觉得只有W大学的教职工才可以享受这些福利，但现实是教职工并没有这种意识。＂（WY20170627109）教职工作为政策目标群体，如果对福利发放政策持满意、认可态度，那么政策目标更容易实现，政策执行也更有效；反之，会导致政策执行效率丧失。
　　（二）高校工会福利发放政策执行有效性的影响机制构成
　　尽管高校工会福利发放政策执行模式较之以往更加人性化，但在实际执行过程中仍面临着诸多现实困境，综合以上分析，这一政策执行有效性受限于以下影响因素及其作用机制。
　　1.政策本身：现行制度约束下，发放实物物资成为主要选择
　　《湖北省基层工会经费收支管理实施细则》规定，基层工会逢年过节可以向全体会员发放节日慰问品。＂节日慰问品原则上为符合中国传统节日习惯的用品和职工群众必需的生活用品等，如普通月饼、粽子、米、油、肉、蛋、水果等。基层工会可根据需要采取发放提货券等便捷灵活的方式，但不得发放现金和购物卡。＂高校工会需根据中国传统节日特色尽可能提供多样化的实物物资。同时，为支持精准扶贫，工会通常从扶贫对口地区采购特色农产品（如橙子、土猪肉等），但这类农产品均不易储存，教职工领取后如果不能及时消耗掉，物资就会变质。访谈对象G说：＂部分教职工对农产品的品质问题表达过不满意的态度。＂（DG20170705203）
　　需要指出的是，从福利发放政策的历史变迁角度看，现行实物物资发放难以满足个体多样化的需求。访谈对象G提到：＂八项规定出台后，原来的生日聚餐活动也取消了。＂（DG20170705203）访谈对象Q则指出：＂原先由人事处牵头发福利费和慰问，如果职工生活困难或生大病，各单位可上报后经财务系统打到工资卡上。＂（LQ20170711302）中央八项規定出台以后，原有的现金福利、职工疗养和生日聚餐活动被取消。由于禁止发放现金，被限制的选择权增加了福利发放难度，个人偏好的不确定性与物资选择的单一性存在固有矛盾，即使工会提供了多种福利套餐，依然不能够兼顾和满足所有教职工的偏好和需求。尽管2017年底全国总工会颁布的《基层工会经费收支管理办法》首次提出＂基层工会可结合实际采取便捷灵活的发放方式＂，但对于＂便捷灵活的发放方式＂缺乏明确规定，政策模糊性给各级工会组织带来了政策执行模式选择难题。
　　2.政策执行主体：委托-代理关系下的利他动机缺失
　　工会作为福利物资采购的委托人，投标商作为代理人，现有招标模式实际上建立了一种新的委托-代理关系。但是，工会追求教职工福利最大化，代理人追求企业利润最大化，两者目标相互冲突。现有激励方式主要是几个投标商相互竞争获得择优成交机会。但因福利经费有限，投标商也只能在给定额度内提供最优方案，缺乏有效激励机制促使他们提供质优产品。另外，由于信息不对称存在，工会无法掌握投标商的全部经营信息，只能凭借极为有限的信息作出选择，导致工会采购的物资可能难以使职工感到满意。在访谈过程中，访谈对象L谈及前述发放物资质量风波时表示：＂因为橄榄油当时确实是一个问题，有很多老师不清楚橄榄油结凝，包括我自己拿到时也觉得不可思议。＂（WL20170915405）伴随着委托-代理关系的产生，工会不再是唯一的政策执行主体，投标商被纳入政策执行系统成为新的政策执行主体，其以经济效益为主的价值诉求与工会福利发放政策的公益性特征存在内在冲突，利他动机的缺失导致他们无法为提升福利发放政策执行效果而作出更多努力。
　　3.政策执行资源：政策执行模式加剧人力资源紧张
　　当前福利物资以大宗型农副产品为主，较之以往现金发放模式，在采购、运输和发放环节都增加了人力资源消耗。尤其是生鲜物资，其发放速度延迟还会影响食用口感，那么为了提升发放速度而聘请更多人工发放物资又会增加执行成本。这些都增加了人力消耗，导致原本不够充足的人力资源更加紧张，进而影响执行有效性。访谈对象G表示：＂最理想的方式是由校工会统一组织，但受限于人力，物资分配到员工手上也是非常消耗体力的。＂（DG20170705205）访谈对象Y则指出：＂福利发放工作耗时长，需要大量人力物力，我的大部分工作时间都花在福利发放上，挤占了完成其他工作任务的时间。＂（WY20170627105）
　　4.政策目标群体：集体选择困境与问题
　　工会福利发放作为一种集体选择行为，经由选择代表的方式来确定福利物资类型，可能引发＂搭便车＂行为。少数代表花费时间和精力参与集体协商会议，绝大多数教职工选择＂搭便车＂，他们无需付出任何参与成本，就可以获得最能满足大多数人需求的福利物资[35]。但教职工的个体偏好存在差异，仅仅依赖这种代表方式进行选择难以有效满足所有人的偏好。因此，少数人付出了较高成本，却又无法达到整体的最佳满意水平。这一问题也许可以通过选择性激励手段加以解决，但现有集体规模大、成员多，实现＂赏罚分明＂需要花费高额成本，比如信息成本、度量成本和奖惩制度实施成本，组织成本会随着集团规模扩大而剧增，甚至超过预期收益。访谈对象Y表示：＂我们之前考虑过通过‘问卷星来调研教职工喜爱何种类型的物资，但受制于技术，我们无从得知哪些问卷是W大学教职工填写的，但以后还是可以多多利用互联网技术。＂（WY20170627109）
　　5.政策执行环境：信任文化缺失和不信任预设
　　社会信任文化缺失和不信任预设导致教职工不信任工会能够真正为他们谋取福利。高校工会原是代表教职工利益的组织，为了缓和这种不信任，工会将部分责任让渡给第三方代理机构以实现免责，通过招投标实现了程序规范，却增加了代理环节。代理环节越长，信息失真的可能性越大。与此同时，信任文化缺失也促使工会福利发放政策执行模式转变，物资采购必须编制预算、过文过会，增加了信息成本和选择成本。随着代理环节的延展，不只是交易成本增加，腐败行为更易滋生，反而更有可能损害集体利益。
　　综上所述，由于在价值、能力、支持要素诸方面存在种种缺失，当前我国高校工会福利发放政策执行不足以形成＂耐克区＂（C+S+V）的战略势态所需具备的要素条件，导致福利发放风波等类似事件出现，陷入政策执行困境。
　　四、结论与讨论
　　政策执行模式选择决定着高校工会福利发放政策执行的有效性问题。本文通过文献回顾建构有关政策执行有效性的影响因素，经由采用多案例比较分析法验证了政策本身、执行主体等诸项因素对高校工会福利发放政策执行有效性的影响机制。综上所述，有关当前我国高校福利发放政策执行有效性的影响机制可以得出以下研究结论。
　　第一，政策规定模糊性是导致执行低效甚至无效的一个根源。由于缺乏固定和统一的标准，模糊政策为监督政策的实施制造了很多困扰[36]。访谈资料显示，当下我国高校工会福利发放政策经历了从模糊到逐渐明晰的变迁过程，但依然存在模糊之处。早年福利发放政策执行模式较为宽松，现金福利和职工疗养都是可行方式；近年来，福利支出的具体内容被明确为＂符合中国传统节日习惯的用品和职工群众必需的生活用品等＂，基层工会可结合实际采取便捷灵活的发放方式，但究竟什么是＂便捷灵活的发放方式＂，对此缺乏明确的可操作性规定。为此，在日趋严格的问责环境中，工会职员往往不得不采取＂一刀切＂式的执行方式。分析显示，正是这种模糊性规定导致政策执行有效性受损，政策本身的明晰性与政策执行有效性呈现出正相关关系。因此，福利发放政策仍需进一步明晰化，以便为执行主体和目标群体提供统一的操作与监督标准，确保福利发放政策有效执行。
　　第二，政策执行主体利他动机影响着政策执行有效性。组织要形成一个整体，通常要包含三项基本要素：协作的意愿、共同目的和信息沟通。其中，协作意愿指个体要为组织目的贡献力量的愿望，意味着自我克制，对自己个人行动控制权的放弃[37]。在现有招投标采购模式下，供货商成为新的政策执行主体，由于缺乏利他动机，在信息不对称条件下甚至可能生成投机行为，导致福利发放风波事件发生。分析显示，高校工会福利发放政策执行过程中，执行主体利他动机的缺失，不利于以服务教职工为导向的协作意愿形成，制约着组织良性发展和政策有效执行。更为重要的是，福利发放工作所要求的利他精神与招投标这一经济行为的逐利动机本质上相互矛盾，在不改变现有委托-代理关系的情况下，应考虑建立抑制供货商投机行为的约束机制。
　　第三，经费、人力和信息等资源是政策执行有效性的保障性因素。公共政策执行是社会公共资源的流通过程，本身也需要消耗一部分公共资源以完成公共政策执行任务[38]。分析显示，当前高校工会经费资源有限、人力资源紧缺、信息传播和获取渠道单一，削弱了政策执行的有效性。这显示出适量资源是保证政策成功必不可少的条件。经费、人力和信息资源越充足，福利物资供给越充分，物资采购和发放效率就越高，政策执行就越顺畅。为此，在当前有限资源约束的形势下，需要逐步提高资源利用效率。
　　第四，政策目标群体始终存在着集体选择困境。奥尔森认为，除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动[39]。分析显示，当下高校工会福利采购方案选择主要取决于少数代表进行决策，难以满足群体中的个性化需求，也往往难以获得政策执行对象群体的认同或支持。这表明，教职工群体对政策的认同或内化状态与福利政策执行有效与否密切相关。由此，如何促进目标群体主动参与政策制定、执行和监督等环节，兼顾成本-收益分析原则，是高校工会创新福利发放政策执行模式亟待解决的问题。
　　第五，就政策执行环境而言，当下社会环境对政策执行有效性的影响主要表现为信任文化缺失和不信任预设普遍存在。斯科特指出，组织合法性是指社会的认可、接受与信任；组织的资源依赖理论与社会交换理论把合法性视为组织从其制度环境中所抽取的一种资源。当认知性、规范性与规制性的制度支持没有很好结合时，就会出现混乱与冲突，并极有可能导致制度的变迁[40]。当前，由于信任文化缺失，目标群体对高校工会及其福利发放政策缺乏信任，工会不得不在政策执行过程中增加委托-代理环节和繁文缛节，却造成了政策执行的进一步效率损失。由此可以推论，教职工对工会的信任程度越高，越有助于政策执行有效性提升。
　　总而言之，当前我国高校福利发放政策执行过程中，仅能发放实物福利的政策规定增加了执行主体的委托-代理环节，加之信任文化缺失，现有制度设计看似预防了腐败行为，实则增加了道德风险和逆向选择机会。依据所建构的用以分析高校工会福利发放政策执行有效性的理论框架，价值、能力、支持要素共同构成有机统一的政策执行系统，只有当三要素相关条件充分满足时，才有可能获得较好的政策执行效用。相应地，当下我国高校工会福利发放政策执行可以从以下措施加以完善：在政策本身层面，增强政策明晰性与灵活性，且给予政策目标群体更多选择空间；在执行主体层面，有必要培育执行主体的利他动机，提高福利发放工作质量和水平；在执行资源层面，需要充分利用大数据等技术降低信息搜集和监督成本，切实保障工会经费、人力和信息资源的充足度，結合当地经济发展水平适当提高福利经费标准，减少繁文缛节，避免人力资源过度消耗；在目标群体与执行环境的互动关系层面，营造社会信任文化氛围，增进教职工对高校工会的理解与支持，推动福利发放政策的有效执行。
　　需要指出的是，本文存在两个方面的不足。其一，案例研究固有外在效度问题使得本文研究结论需要进一步加以检验和修正；其二，我国工会福利发放政策处于调整过程之中，现有发放方式相关政策规定具有不确定性，下一步应该根据福利发放政策的演变进展对相关研究及其结论进行相应调整。
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　　基金项目：国家社科基金重点项目（15AH007）和武汉大学自主科研项目（人文社会科学）。
　　作者单位：陈世香，武汉大学政治与公共管理学院；湖北武汉430072；Email：csxcsx1973@126.com。万维纳，武汉大学政治与公共管理学院；湖北武汉430072；Email：weinawan@whu.edu.cn。
　　①根据有关行政文化等类似的概念界定逻辑，本文认为，工会文化就是在特定社会里，工会会员在社会化过程中所形成的关于工会系统的成因、结构、运行方式及其与会员间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和，是工会系統及其运行方式在工会会员心理上的稳定反映与沉淀。
　　①访谈记录编码说明：以LQ20170711304为例，LQ代表访谈对象和访谈高校，20170711代表调研组于2017年07月11日进行访谈，304代表访谈提纲中的问题编号。后文依此类推。