对政治行政二分法的认识

　　摘 要：政治——行政二分法为行政学的产生奠定了理论基础，它的提出既有一定的理论基础也有适当的社会历史条件。威尔逊对二分法进行了初步的阐述，古德诺则对其进行了系统的阐释。虽然在社会经济发展中二分法遭到了一些学者的批判，但是它仍然具有相当的理论价值和实践意义，并对我国的行政体制改革提供了有益指导。
　　关键词：政治；行政；二分法；改革
　　1887年伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，这标志着行政学的产生。他在文中指出了建立一门独立的行政学科的必要性，并阐述了行政学研究的对象和方法，威尔逊将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来，政治——行政二分法为行政学的产生提供了理论基础，虽然这一观点随着社会的发展遭到一些学派的批判，但在今天看来它无论从理论上还是实践上都对我国行政学的发展有重要的启发。
　　一、政治——行政二分法提出的背景
　　威尔逊在《行政学研究》的开篇就指出＂对于一门实用科学而言，如果没有必要了解它，那么我们就永远不会对它进行研究。＂①政治——行政二分法既是西方社会经济发展的必然产物，也是西方民主政治体制发展的必然要求。
　　（一）理论基础
　　最早提出应对政治与行政进行区分的是政治学家布伦奇利（Bluntschli），他认为政治是重大而带有普遍性的事项，而行政是国家个别和细微方面的事项，因此，政治是政治家特殊活动范围，而行政则是技术性职员的活动。威尔逊对此表示赞同，在他看来布伦奇利的这种观点推动人们将行政从政治或法律中分离出来。
　　综合国内外学者的研究，最早对政治——行政二分法进行阐述的是德国学者斯坦因，他指出＂国家在一定社会秩序条件下是个人格主体，具有心理学上的意志和活动，分别表现为宪政和行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。＂从这一论述中可知，斯坦因从心理学的角度，将宪政与行政进行了划分，并指出行政要在宪政规定的范围内活动。虽然在这一论述中我们并没有看到＂政治＂一词，但实际上斯坦因已经在一定程度上对政治和行政进行了划分。威尔逊在《行政学研究》一文中对＂宪政＂和＂行政＂所研究的不同领域进行了分析，批判了斯坦因＂意志＂和＂行动＂比喻，威尔逊指出＂这并不完全是‘意志与相应‘行为之间的差异，这是因为，行政官员为了完成工作任务而选择手段时，他本应而且也确实有自己的‘意愿。他不是也不应该只是一种被动的工具。＂②
　　（二）社会历史条件
　　1.经济上
　　第二次工业革命之后，主要资本主义国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡，生产力的迅速发展及社会结构的巨大变化产生了诸如劳资冲突、社会保障、基础设施建设、发展教育等只有政府才能解决的问题，社会向自由资本主义时期政府＂守夜人＂的角色提出挑战，要求政府改消极被动的状态为积极主动地干预经济生活，行政管理在政府中的地位日益重要。威尔逊在《行政学研究》一文中指出＂政府的职能也在逐日变得更加复杂和艰难，它们在数量上也同样地大大增加。行政管理当局在将他的手伸向每一个地方以执行新的任务。＂③ 经济的发展使社会问题不断增多，迫切需要一门科学来指导政府在治理的过程中少走弯路，提高效率，这种需要促使行政学从政治学中分离出来，行政学作为一门独立的学科应运而生。
　　2.政治上
　　随着资本主义的发展，多党制在西方国家普遍确立，多党制的条件下政治体现出竞争性的特征，政治集团分化为一些相互对立的利益集团，他们关注的是如何使自己的党派取得执政地位，当人们认为公职应该作为战利品奖励给在政治竞争中获胜的政党，并将＂职位轮换＂原则应用于任命的官员时，政党分肥制就产生了，政党分肥制严重损害了行政效率，这种制度使得＂政党成为了一种目的，而不是实现某种目的的工具＂④ ，政党成为了一种机器，这种机器是为了维护党的执政地位，而不是促进国家意志的表达。政府的合法性和有效性遭到了严峻的挑战，为了解决政府的这一问题，行政学家开始寻求将行政从政治中分离出来，并使二者取得协调的方法，对政治——行政二分法的探讨逐渐展开。
　　二、政治——行政二分法的主要内容
　　（一）威尔逊的初步阐述
　　威尔逊在《行政学研究》中指出＂行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那種混乱和冲突相距甚远＂，＂行政管理置身于政治所特有的范围之外，行政管理问题不是政治问题，虽然行政管理的任务是由加以确定的＂。他借鉴了布伦奇利的观点，认为＂政策如果没有行政的襄助，政策就会一事无成，但行政管理并不因此就成为政治＂。因此，威尔逊主张将行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科，目的是把＂行政方法从经验性试验的混乱不堪和奢侈浪费中解脱出来，并使其深深地根植于稳固原则之上＂。威尔逊《行政学研究》中只是提出了政治——行政二分法的基本设想，而对这一设想进行具体阐释的是另一位学者古德诺。
　　（二）古德诺的系统阐释
　　古德诺在《政治与行政》的开篇就清楚地指出＂在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行＂⑤ ＂国家作为一个政治实体，其行动既存在于国家意志表达所必需的活动中，也存在于国家意志执行所必需的活动中＂⑥。虽然古德诺已经明确指出了政治与行政是两种不同的领域，但这并不是其研究重点，他进一步指出＂虽然人们可以轻而易举地区分政府的这两种功能，但却无法明确规定应该将这些功能委托给哪些政府机构＂＂指派独立的机构负责每种功能是不可能的，原因不仅在于政府权力的执行无法明确分配，还在于随着政治体制的发展，政府的这两种主要功能往往会分化为次要功能和辅助功能＂。因此，古德诺的研究重点在于政治与行政应当取得某种形式的协调。
　　古德诺认为政治与行政取得协调的方法有两个：政治对行政的适度控制、行政的适度集权。政治对行政的适度控制这一方法在英国和美国有着不同的途径：英国是通过体制内的途径来实现，即内阁对议会负责，从而实现国家意志表达机关（议会）对国家意志执行机关（内阁）的控制；美国是通过政党来实现的，政党挑选议员并提名总统，从而实现国家意志表达机关（议会）对国家意志执行机关（总统）的控制。同时，他也指出了政治对行政的控制必须要在一定的限度之内，否则就会损害政府的民治性，降低行政效率。在行政的适度集权上，古德诺认为，因为＂地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要＂，因此＂行政只有被适度集权化了才能达到政治与行政之间必要的协调＂。
　　三、对政治——行政二分法的评析
　　（一）理论价值
　　政治——行政二分法认为行政是不同于政治的独特领域，从而为行政学的产生于发展奠定了理论基础。正是基于这种二分法，泰勒的科学管理理论和法约尔的管理的14条原则才得以作为一般管理理论用于政府部门以指导其行政活动，使政府的管理更具科学化；韦伯以二分法为前提，摆脱了政治的干扰而研究行政组织的结构和运行，以效率为目标建立了官僚制体系；怀特在二分法的框架之下构建了行政学的基本体系，《行政学导论》的出版标志着行政学的诞生；古利克、厄威克等学者也是在二分法的理论基础之下对行政管理的原则和方法进行了研究。总之，在传统公共行政时期，大多数学者都是在政治——行政二分法的框架下进行研究，并取得了卓越的成就。
　　（二）实践价值
　　首先，政治——行政二分法提高了人们对行政管理的重视，传统行政学家在倡导将行政从政治中分离出来的同时，也在研究政府的行政管理方法，这些方法对民治政府的建立及行政效率的提高起到了很大的促进作用。其次，政治——行政二分法也推动了美国公务员制度的改革，＂作为实践的事实，政治——行政二分法为刚刚发展的专业提供了保护 ……政治——行政二分法认为公共行政人员的行为完全不同于当选的政治官员的行为，这种理念提供了一个意识形态的盾牌，公共行政人员凭借这个盾牌能够采取政治上的低调策略，并且能够为他们所付的成本提供正当性＂⑦。二分法满足了美国公务员制度改革的需要，在一定程度上为改革提供了向导作用。
　　（三）受到的批判
　　随着行政学研究的深入，政治——行政遭到了一些学者的批判，这些批判主要来自以下几个方面：
　　1.决策学派的质疑
　　赫伯特·A·西蒙是决策学派的代表人物，他在《行政谚语》一文中对二分法提出了质疑。他认为，从决策的角度，政治与行政不能截然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动，政治问题与行政问题都包含＂价值＂和＂事实＂两方面的因素，政治与行政之间的界限是模糊的，在政治决策中价值占有重要的地位，而在行政决策中事实占有重要的地位。
　　2.新公共行政学派的批判
　　沃尔多是新公共行政学派的代表人物，他在《行政国家》一书中论证了事实与价值明确区分的无效性，并在此基础上对政治——行政二分法提出了批判，＂无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何将政府分为政治和行政的模式都是不充分的＂＂由于传统政治——行政二分法观念，行政学研究局限在一个十分狭隘的领域内，尤其是将研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓‘中性问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究上，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会、处理社会危机的需要＂。新公共行政学派认为，将行政游离于政治之外只是一种理论的虚构，在现实中是不存在的。这一学派主张将价值放在优先的位置上，如果实证分析与价值判断发生冲突，宁可放弃实证分析。
　　3.新公共管理学派的批判
　　20世纪70年代末80年代初，西方主要资本主义国家掀起了一场轰轰烈烈的政府改革运动，这一运动被称作新公共管理运动，从而产生了新公共管理学派，这一学派对政治——行政二分法进行了进一步的抨击，这一学派认为，传统行政要求政治与行政相互分离及强调公务员价值中立只是一种理论假设，在现实中政治与行政分离是不可能的，因为＂行政管理与政策并非表现为互不相关的离散现象，而是相互关联的，无论是通过主观还是客观的方式，行政系统的特性都会影响政治系统的政策产出。行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方式上不完全相同，而且与那些公开发布的规则相比，行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响更大＂。 基于此，新公共管理學派主张对高级公务员实行政治任命 ，让他们参与到政策的制定过程中并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。
　　（四）政治——行政二分法对我国的借鉴作用
　　政治——行政二分法在西方国家的行政管理活动中发挥了重要的作用，虽然在之后的发展中遭到了一些学者的批判，但这并不能否定二分法本身的价值。全面、系统地把握二分法的内涵同样对我国的行政管理活动有指导意义。
　　第一，在实践中政治与行政是两个不同的领域，虽然二者之间没有明确的界限并且联系紧密，但并不意味着政府在实际运行的过程中可以忽视二者之间的差别。中国特定的党政关系造成了政治对行政的绝对主导，这使行政部门无法充分独立地行使管理权限。在行政管理过程中，政治对行政的侵夺突出表现在党组织对行政管理权能的分享，分解了行政部门的管理权限。由于党政很难分开，因此行政行为实际上是由党组织来决定的，这样就使得行政权力要依赖政治权力才能真正发挥效能，长此以往，对政治权力的过分依赖就使得行政权力可能逃脱司法机关的监督，造成权力＂寻租＂。⑧因此，我国的政治体制改革中应当注意，在政治领域应当使用政治的方式，在行政领域应当使用行政的方式，如果二者浑然不分就会造成行政效率低下，权力＂寻租＂等恶果。
　　第二，政治——行政二分法经过了一个多世纪的论证和辨析，人们越来越认识到政治与行政是两个不同的领域，二者既有差别又有联系，结合我国政治体制改革，我国在强化顶层设计的同时更应当使各种配套改革跟上步伐，行政体制的改革要适应政治体制改革的需要，这两项改革应当相互协调。
　　第三，政治——行政二分法将行政从政治中分离出来，以管理的角度来研究行政，在研究的过程中借鉴了私部门的管理经验。我国在完善政府行政管理活动的过程中也可以借鉴私部门的经验，更好地将绩效管理、战略管理、目标管理等方法运用于行政管理活动中。也可以引入竞争机制以降低行政活动的成本，提高行政活动的效率。
　　注释：
　　①伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].行政之研究，2011：215.
　　②伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].行政之研究，2011：235.
　　③伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].行政之研究，2011：220.
　　④古德诺. 政治与行政——政府之研究[M].北京：北京大学出版社，2011：90.
　　⑤古德诺. 政治与行政——政府之研究[M].北京：北京大学出版社，2011：18.
　　⑥古德诺. 政治与行政——政府之研究[M].北京：北京大学出版社，2011：9.
　　⑦陈方玺.＂分＂、＂和＂的艺术——对古德诺政治与行政协调发展思想的研究[J].学理论，2011（11）：16-18.
　　⑧薛方晓，徐书铭. 威尔逊行政学思想对我国行政管理的启示[J].哲理，2010（9）：14.
　　参考文献：
　　[1]伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].行政之研究，2011：215.
　　[2]伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].行政之研究，2011：235.
　　[3]伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].行政之研究，2011：220.
　　[4]古德诺. 政治与行政——政府之研究[M].北京：北京大学出版社，2011：90.
　　[5]古德诺. 政治与行政——政府之研究[M].北京：北京大学出版社，2011：18.
　　[6]古德诺. 政治与行政——政府之研究[M].北京：北京大学出版社，2011：9.
　　[7]陈方玺.＂分＂、＂和＂的艺术——对古德诺政治与行政协调发展思想的研究[J].学理论，2011（11）：16-18.
　　[8]薛方晓，徐书铭. 威尔逊行政学思想对我国行政管理的启示[J].哲理，2010（9）：14.