破产法中的职工权益保护问题
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常显慧+宋炜
摘 要：保护破产企业职工的合法权益、以及如何优先保护职工权益是破产法的一项重要制度，也是立法的重要价值取向。但在目前的破产司法实务中，由于破产法对职工权益保护的规定比较原则，再加上职工在企业破产程序中参与度低、信息接收滞后、在保护自身权益中处于弱势地位，因此造成了大量因企业破产而职工面临生存困境的案例，矛盾激化的甚至演化为集体上访、聚众游行、冲击政府等恶性群体性事件，给社会造成了一定不稳定因素。本文从现有破产法制度探讨相关职工权益保护，并提出合理化建议，希望能够使破产法在解决企业经济纠纷的同时，也最大限度的保护职工权益，维护社会稳定。
关键词：破产法；职工权益；权益保护
一、问题的提出
2010年底，陕西省某市一大型国企破产，因职工不满低价安置，特别是该企业的双职工家庭，多次与厂方协商无果最终导致千名职工抗议，甚至发展成大规模暴力冲突，引起社会一片哗然。2013年9月，丹阳某厂因为破产后没有妥善处理好破产企业职工的安置问题，导致职工在厂门外聚众达数百人之多，最终导致暴力冲突，人员受伤。2015年2月，广州某外商独资企业贴出公告，宣布公司提前解散，终止数千名职工的劳动合同，引发职工强烈不满，导致数千名职工将厂房围堵，最后出动当地警力……这样的暴力群体事件在企业破产过程中时有发生，由此可见，职工权益保护在破产程序中的重要性毋庸置疑。
二、现有破产法中职工权益保护的内容
2007年，《企业破产法》正式颁布实施。破产法对职工权益给予了诸多特别关注，一定程度上体现了立法和司法的公平与正义。
（一）破产法职工权益保护原则
破产法第6条规定，人民法院在审理破产案件时应当依法保障企业职工的合法权益。也就是说，保护企业职工权益是贯穿于法院在审理破产案件程序的一项基本原则。
（二）破产申请时职工权益保护
债务人（破产企业）自行提出破产申请的，除向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告，还需要提供职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况；破产法第11条还规定，人民法院受理破产申请的，应当通知债务人提交职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况；如果债务人拒不提交或者提交不真实的，第127规定，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。
可见，不管是债务人自行申请破产、还是其他申请人申请债务人破产，破产法在立案受理前已经赋予人民法院对债务人职工安置等职工权益的监督保护。
（三）破产案件诉讼中职工权益保护
1.职工无需申报劳动债权
破产法第48条规定，债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。
从这条可以看出，立法把职工作为劳动债权人和其他债权人区分开来，不需和其他债权人一样需要按时、依法申报债权，也不需像其他债权人一样因未按期申报债权而丧失破产财产分配的权利。这是因为立法已经考虑到破产企业职工的文化水平普遍较低、对于破产程序相关信息接收滞后，如果也要求职工对劳动债权履行申报义务，很可能导致大部分职工因不懂申报、丧失依破产程序受偿的权利。而债务人对自身的经营管理、包括职工劳动债权情况当然一清二楚；破产管理人在接管债务人企业后，对企业所有经营管理情况负有尽职调查义务。所以把职工劳动债权的申报、核查义务由债务人、管理人来履行是合情合理并符合保护职工权益主要原则的。
2.职工依法参加债权人会议
破产法第59条规定，债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见。同时第67条规定，债权人会议可以决定设立债权人委员会，债权人委员会由债权人会议选任的债权人代表和一名债务人的职工代表或者工会代表组成。
债权人会议是由全体债权人组成、参加，代表债权人共同意见；债权人会议通过共同商讨、决定破产程序中的重大事项，以及对破产程序的监督，来维护所有债权人的利益。因此，债权人会议决议必然会影响职工权益，如对企业破产财产的处分影响到职工债权的实现等。破产法明文规定职工可选举代表参加债权人会议以及债权人委员会，解决了职工接收破产信息、发表职工意愿的方式和途径问题，是对职工权益的一项重要保护举措。
（四）破产清算时职工权益保护
破产法第113条明确规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，优先清偿＂破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金＂。可见将劳动保险、伤残补助、抚恤费用及经济补偿金都列入了劳动债权的范围，体现了对职工权益的全方位保护。
（五）重整程序中职工权益保护
破产法第82条，债权人会议讨论、表决重整计划草案时，将职工专门作为一个债权小组进行讨论、表决，使职工能充分的发表自己的意见，以实现对自己权益的保护。
三、司法实务中破产企业职工权益保护的问题
（一）部门法之间冲突问题
由于职工权益也属于劳动纠纷，适用的法律不仅是《企业破产法》，还包括《劳动合同法》、《社会保险法》等劳动关系法律體系，且各部门法之间既存在交叉，也存在冲突，导致破产案件在处理职工权益过程中难度增大。由于《企业破产法》和《劳动合同法》对职工权益保护问题均有规定，但分属不同部门法，调整的法律关系与侧重点均不同，因而，导致职工权益保护相关法律适用混乱。主要体现为：
1.劳动关系解除的具体时间节点不明
《劳动合同法》中针对破产企业劳动关系解除问题列明了以下三种情况：A、劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。用人单位提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同。B、依照企业破产法规定进行重整的，需要裁员且符合《劳动合同法》第41条规定的，用人单位可以裁员，即与职工劳动关系解除。C、用人单位被依法宣告破产的，劳动合同终止，即劳动关系解除。根据这三种不同的情形，企业一旦发生经营困难申请破产，可以有多种选择：与劳动者协商一致解除劳动合同，支付经济补偿金；企业提出解除劳动合同，支付经济补偿金；向劳动者发放生活费直至企业被依法宣告破产时解除劳动关系。
上述规定导致劳动关系解除的时间节点对于企业破产而言，究竟是以法院受理破产申请之日为准还是以法院宣告破产之日为准亦或是双方提出解除劳动合同之日为准存在冲突。而实务中，往往是破产企业的管理人在企业被依法宣告破产之前，就以企业破产为由解除了劳动者与企业的劳动关系，从而导致职工的合法权益受到侵犯。
2.经济补偿金计算标准不同
各部门法对经济补偿金的标准规定存在以下情形：A、《劳动合同法》中对于经济补偿金的月工资标准规定为：劳动者在劳动合同解除或者终止前12个月的平均工资。B、劳动部《违法和解除劳动合同的经济补偿办法》则规定经济补偿金的月工资标准为企业正常经营状况下劳动者前十二个月的平均工资。C、而根据《关于对最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第五十六条理解的答复》，如果劳动合同约定的补偿或者根据有关规定确定的补偿金额过低或过高，清算组可以根据有关规定进行调整。调整的标准，应当以破产企业正常生产经营状况下职工12个月的月平均工资为基数计算补偿金额。
实务中，鉴于上述规定的不同，在企业申请破产后，可以说，绝大多数管理人均以最低工资的80%向劳动者支付生活费，企业一旦被依法宣告破产，则以破产前12个月平均工资即该生活费作为经济补偿金的标准，给职工的合法权益造成重大损失。
3.企业高管经济补偿金的基数过低
《劳动合同法》规定，劳动者月工资高于用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的本地区上年度职工月平均工资三倍的，向其支付经济补偿的标准按职工月平均工资三倍的数额支付，向其支付经济补偿的年限最高不超过十二年。《企业破产法》则规定，破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。
可见，劳动法规定的劳动者工资若高于当地职工平均工资的，尚可按照三倍基数计算，而破产法规定高管却只能按照公司职工的平均工资计算，两个部门法之间的差别甚大。实务中，绝大多数破产企业对于高级管理人员的经济补偿金就是按照企业职工的平均工资作为计算基数，导致很多高管对此提出异议并诉至法院。
（二）职工债权清偿顺序问题
1.职工劳动债权与债权人的担保债权清偿顺序问题
担保债权是指破产企业的债权人（如银行等金融机构）基于对破产企业的特定财产享有如抵押权等形式的担保权利，从而就抵押物享有的优先受偿权。
在2007年破产法实施之前，我国长期的破产实践中通常将企业破产分为两类，政策性破产和一般企业破产。在政策性破产中，劳动债权均是列在有担保债权之前优先受偿的；在一般企业破产中，则是将担保债权列与劳动债权之前。而2007年新破产法实施后，规定劳动债权无法优先于担保债权受偿。实务中，正是这种明确的变化和调整，导致企业职工心里上无法接受，从而引起大量的纠纷。
2.职工集资款清偿顺序问题
《国务院关于在若干城市试行企业破产有关问题的通知》首次规定，企业在破产前，为维持生产经营，向职工筹借的款项，视为破产企业所欠职工工资处理。《最高人民法院关于审理企业破产若干问题的规定》第58条第1款规定，债务人所欠企业职工集资款，参照《企业破产法》（此处指旧法）第37条第2款第1项规定的顺序清偿，但对违反法律规定的高利息部分不予保护。即将破产企业职工的集资款与企业所欠职工的工资具有同等地位，按照第一顺序清偿。
《企业破产法》则没有提及职工集资款的处理规定，可以说是将职工集资款等同于民间借贷，按照一般的普通债权进行处理。实务中，往往因为职工集资款问题处理不当，导致职工的不满甚至上访等情况的发生。
四、对破产企业职工权益保护制度完善的立法建议
根据《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》的规定，＂依法优先保护劳动者权益作为破产法律制度的重要价值取向＂已经确立，该意见也从多个角度要求人民法院在审理破产案件中切实维护职工的合法权益，严格依法保护职工利益。鉴于目前司法实务中对于破产企业职工权益保护尚存在诸多问题，笔者建议从以下方面进行改进：
1.统一法律适用问题
针对各部门法之间规定的不同，建议将相关法律适用问题进一步明确化：将劳动关系解除的节点统一明确为＂法院依法宣告企业破产裁定的生效日＂；将经济补偿金计算标准明确为＂以破产企业正常生产经营状况下职工12个月的月平均工资为基数计算补偿金额＂；将破产企业高级管理人员的经济补偿金计算基数与破产财产的具体分配方案切实结合起来，以破产企业职工平均工资为计算标准的经济补偿金额在职工劳动债权中优先受偿后，适当考虑以其在破产企业正常经营期间的12个月的平均工资为计算标准的经济补偿金与破产企业职工平均工资为计算标准的经济补偿金两者之间的差额作为普通债权，在破产企业尚有财产可供清偿范围内予以清偿，相对合理。
2.职工劳动债权的进一步保护
首先，针对职工劳动债权中＂职工工资＂的具体范畴和标准予以明确。即按照国务院批准的国家统计局【1990】第1号《关于工资总额组成的规定》，包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。明确职工工资的具体内容，方可统一计算职工工资该项债权，避免实务中的不同标准引发的矛盾纠纷。
其次，关于职工集资款的法律地位。现破产法对于该债权无明确规定，建议能否考虑到职工债权人的特殊地位，不要一揽子把职工集资款都作为普通债权，适当加以区分，给予一定的优先受偿权。
再次，加强法律制度的健全和完善。建议考虑在保险法等相关法律法规中，参照其他国家通用立法，确立工资保证金制度。由企业依法向保障机构缴纳一定数额的工资支付保证金或就该事项向保险公司进行投保，以确保即使企业破产亦有相关保障制度予以保护。
五、结束語
破产法作为＂经济宪法＂的法律，不仅影响我国市场经济的规范化进程，更将影响到企业正常新陈代谢的大环境。纵观全球，切实采取措施保护破产企业职工权益已成为国际社会的共识。我国作为社会主义国家，职工权益保护更应放在优先地位。在破产企业的司法实践中，如何更好的保护职工合法权益将越来越得到重视。相信通过不断的司法实践和立法完善，这一问题会得到更好的解决。