财政积极的四个五
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按大会要求,我就当前中国经济运行态势和财政宏观调控谈一些个人的粗浅看法。
积极财政政策的五项主要内容
新一轮财政政策主要有五项内容:第一,扩大政府投资。在当前中国经济增长动力格局下,投资无疑是推动经济发展的主要引擎。第二,扩大发行国债。而且专为地方发债2000亿元,为中央项目提供配套,这是历史上的第一次。第三,实行结构性的减税政策。这项政策的实施大约为市场主体带来6000亿元的活力。在市场经济条件下,减税应是最直接最有效激发市场活力的政策手段。第四,全面启动和强化财政补贴政策工具。尤其是在扩大消费政策体系建设方面,财政政策充分发挥了作用,这也是历史上规模最大的一次。第五,政府采购政策。这项政策对拉动当前经济的增长进行了全方位配合,包括十大产业振兴规划,都可以看到政府采购政策工具的影子。
新一轮财政政策有什么特点?我想也有五个。
第一,政策力度最大。9500亿元的赤字是历史新高。财政刺激方案占整个GDP的3.2%,而全球大国均在2.3%以下,很显然,我们刺激力度是很大的。第二,政策工具动用比较齐全。五大政策工具联合联动,组成合力。第三,導向明确。突出表现在:既要应对金融危机、保持经济增长与保就业,又要打造中长期稳定发展的基础。尤其是对十大产业的振兴,对＂十六大＂科技专项与重点的支持,可以看出,财政政策在大力推动结构优化和调整,＂保增长＂重在＂调结构＂,在推动＂经济复苏＂的同时,更加注重＂质量复苏＂。第四,重点突出。突出表现在解决民生问题上,无论是政府的公共投资,还是补贴政策,都突出解决民生问题。比如说,今年我们用于社会保障体系建设的支出为2930亿元,是历史最高一年。扩大消费政策主要取向就是惠民惠农。
经济企稳回升的五个主要表现
积极的财政政策与适度宽松的货币政策相配合,对当前的经济运行产生了积极的影响。当全世界中流击水、左冲右突之时,我们已经春暖花开、风景独好了。我们的经济态势是非常典型的＂V＂字型态势,陡降急升。去年第四季度我国GDP增长为6.8%,今年一季度为6.1%,二季度到了7.1%。这种典型的＂V＂特征形成了经济增长动力的基础,并呈逐步强化之势。
以上特征具体表现在一些先行指标的向好:
第一,经济投资增长迅速。我国经济投资1~7月份增长了32.9%。其中,国有及国有控股企业增长了40.1%,发挥了主导作用。第二,消费增长迅速。1~7月社会消费品零售额比上年同期增长15%,房地产销售增长31.5%。在这一过程中,整个居民的消费增长很快,尤其是出现了中国历史上第一次农村消费高于城市两个百分点,达到16.4%,这应是中国经济增长动力结构优化的曙光。第三,出口降幅收窄,1~7月份下降了23%,但是环比增长10.7%,尤其是新出口订单率达到了52.1%,上升了5.7%。当然我们对出口有不同的看法,因为出口对GDP的贡献,有一个基本的前提是外汇收支基本平衡,目前极大顺差的现状很难说是有效增加了国民财富。从这个角度来讲,出口对GDP增长的作用,我们要多角度、多方位看待。第四,工业增加值稳步回升。今年1~2月增加3.8%,5月份达到8.9%,6月份为10.7%,连续9个月正增长。用电量、货运量环比增长迅速。铁路请车率8月份上升80%。第五,财政收入出现了正增长。1月份是-17.1%,到了7月份是正的10.2%,政府收入正增长,有利于增强政府调控能力。
财政宏观调控面临的五项主要制约因素
当前的财政宏观调控面临五大制约因素。既要保增长又要调结构,既要保稳定又要促改革,既要保就业又要推进科技进步,在政策取向上是有矛盾的,或是有双向要求的。也就是说,财政政策的目标不是单一的,是多目标、多重性的,这样,财政政策与宏观调控确实面临多种困境,或者说是多重制约:
第一,增长模式制约。在新一轮百年不遇的国际金融危机影响下,以出口为导向的传统经济模式受到了挑战。西方国家尤其是以美国为代表的国家(我国对欧美出口占40%以上),他们的消费方式、支持消费的信贷模式已经发生了变化。二是当前国际形势的变化还有很多不确定性,依靠外贸出口导向已不现实。金融危机对我国的影响主要是外贸下降、外资减少和外汇储备的损失。假设美元贬值10%,我们1.36万元人民币就没有了。财政政策不得不考虑这些因素,从而逐步转变发展模式。
第二,资源环境制约。我国单位GDP能耗无论是与发达国家还是与发展中国家相比,差距都非常大。与全世界平均值相比,我们高了3倍;比美国高6.4倍;比日本高11.4倍。全国农田面积有1/3以上经受酸雨区侵袭,流经城市的河流90%被污染,这些状况对中国经济传统的发展模式已经形成非常大的制约,这也是财政政策在促进经济发展中不得不考虑的调控与制约因素。
第三,社保制约。从一般理论讲,金融危机应是经济增长、结构优化的良好机遇,但前提必须是社保体系的完善和社会稳定。在这方面,我们社会保障体系的建设起步比较晚,覆盖率也低,政策零碎化。而社保体系的建设与完善本身就是财政政策的重要内容,已成为新一轮调控的双重压力或制约。
第四,体制制约。中国的宏观调控效率为什么这么低?改革开放以来我们五次宏观调控都出现了重复性,尤其是结构、旧机制方面的重复性比较明显,主要是市场经济体制建设不完善、滞后的地方较多,毫无疑问会使财政政策的效率效益受损。
第五,自身困境。2009年中国财政赤字将扩增至9500亿元,已达到欧盟所定3%的警戒线,虽然欧盟的标准不是一个科学的测算,只是经验的估计,但应有参考价值,应引起我们的警惕。我国的债务统计口径与国际上也有所不同,实际债务风险要大一些,从这个角度讲,我们不能盲目地发行国债。财政政策宏观调控必须考虑公共风险与自身的可持续性。
未来宏观调控应突出的五项重点
我想下一步财政宏观调控还应突出五个重点或趋向。我们既要坚定不移地落实好积极的财政政策,巩固好当前企稳回升势头,保证经济的快速发展。同时,也要防止＂东西南北中,一齐打冲锋＂的低水平重复建设。
第一,应稳定政府投资。在当前经济波动的情况下,政府投资无疑是引导市场稳定发展的重要因素。大家知道为应对危机安排有4万亿的投资规模,其中中央财政是1.18万亿,2008年四季度已安排了1040万元,今明两年的投资力度相似,也就是说,明年的投资力度会有一个持续的稳定状态,这也是坚持积极财政政策的重要标志。
第二,要打造扩大内需的财政政策体系。就我个人感觉,这是新一轮财政政策的最大亮点。我们总说中国的经济增长依靠政府投资,不科学、不稳定,只有扩大内需才是经济增长的正途。新一轮积极财政政策,着力在扩大消费方面打造一个完整的政策体系。比如说实施了＂家电下乡＂和＂汽车摩托车下乡＂,实施了家电和汽车的以旧换新,实施了＂节能惠民工程＂等。今年已推出了电机和空调两大类,你买一级、二级节能空调政府给你补贴。如果中国人把空调都换成一级能耗空调,一年节约的电量相当于整个＂三峡电站＂一年的发电量。
第三,要培育新的战略产业、新的增长极,重点是做好＂加减乘除＂法。
做加法。就是要重点发展新能源及节能环保产业。已出台＂五纵五横＂的支持政策。哪＂五纵＂?第一是＂金太阳工程＂。现在我们生产了很多多晶硅,但95%以上出口了。污染留下了,好处让给其他国家了。现在我们加大光伏产业发展、加快光伏电站建设的政策支持体系已经出台,正在落实当中。第二是新能源汽车。已经开始推向市场,在13个城市试点。第三是可再生能源的建筑利用,推动建筑节能和绿色建筑。第四是风电规模化。必须是规模化的、技术进步指标符合要求的项目。第五是生物质能源发展。所谓＂五横＂,即公共平台建设、产业研发、产业化、试点推广示范和用户的消费奖励,是一个完整的政策体系。
做减法。就是淘汰落后产能。我们今年安排了380亿元的资金用于节能减排,强化节能减排的力度,促进工业技术改造和产业升级。
做乘法。是指支持自主创新,应用风险投资机制。应用风险投资,放大对高新技术产业支持能力,支持高科技企业技术裂变。
做除法。主要是解决国有企业深化改革问题,分离企业办社会,解决企业的＂瘦身＂问题。推进企业兼并重组,加快产业化集群,为国有企业竞争力的全面提升和现代企业制度建设提供政策支撑。
第四,完善并强化＂三农＂政策,为国民经济稳定增长提供基础保障。＂三农＂问题是当前经济和社会发展的重要问题,但＂三农＂问题从某种意义上讲属于三个不同性质的问题。＂农业＂就是国际概念的一般弱质产业,不存在特殊化。我国的农业实力很强,单位产量全世界名列前茅。农业发展的关键是按WTO框架实施政策保护、利益保护,大力推进这一弱质产业的规模化、产业化。＂农村＂问题主要表现为公共产品供给不足。近年国家财政对农村基础设施的建设投资翻倍,增长非常快,社会主义新农村建设进展迅速。＂农民＂问题则主要是权益保护问题,当前主要解决好土地权益的实现,保护农民利益。针对＂三农＂不同性质的问题,我们在财政政策设计上逐渐科学化、精细化,针对性越来越强。
第五,利用危机倒逼机制推进改革。首先要推动资源性产品的价格改革,利用CPI、PPI的空间理顺分配关系,加快改革步伐。今年我们推行燃油税改革,效果就很好,解决了多年存在的价、税、费扭曲问题。矿产资源有偿使用已经铺开到8个省,应尽快全面推开。其次,资源配置方式的改革,新一轮积极的财政政策在政府投资运作方面已有很大的改进。项目运作与资金下达机制做了很大的改进。比如说小项目不批了,切块下达各省,解决了地方政府权责结合问题;对资金运用则建立了全方位的监督检查机制。再次,推动深化国有企业改革,这也是一个政策体系,包括政府投资、税收、补贴政策采购等,逐步完善改革成本支付政策,推动建立适应市场经济体制、符合国际竞争需要的现代企业制度,为中国企业国际竞争力的提高、也为国民经济的快速发展提供制度与政策支撑。
(本文根据财政部经济建设司司长王保安在中国CFO年会上的主题演整理而成,题目系编者加)