事业单位法人治理结构运行机制剖析

　　为深入推进青岛市公立医院、科研院所法人治理结构建设工作，按照法人治理结构评估工作要求，2017年12月底至2018年1月，青岛市编办结合事业单位绩效考核工作，坚持问题导向和服务意识，通过听取情况介绍、查阅有关资料、座谈交流探讨等方式，对全市41所公立医院和5所科研院所法人治理结构运行情况进行了系统评估，在总结经验做法的基础上，深入剖析法人治理结构运行中存在的突出矛盾和共性问题，为推进事业单位法人治理结构建设取得新进展提供参考和借鉴。
　　一、取得的工作成效
　　（一）法人治理结构的体系架构基本搭建完成。按照《青岛市公立医院法人治理结构建设实施方案》《青岛市科研院所法人治理结构建设实施方案》的要求，全市公立医院、科研院所结合自身实际，通过认真筹备，相继召开了理事会、监事会成立大会，构建起了由理事会、管理层、监事会（监事）组成的＂三位一体＂的体系架构，为法人治理机构建设奠定了组织基础。各公立医院和科研院所按照程序性规定，选任了理事、监事，同时按照有关规定由理事会聘任了管理层人员。各举办单位能够充分发扬民主，通过外部推荐、组织所属单位内部选举等方式，将政府代表、社会代表和职工代表广泛吸纳到理事会和监事会中，配齐配强理事、监事，市、区（市）两级编办选派专（兼）职外部监事58名，参与重大事项的决策，对理事会决策情况和管理层执行情况进行民主监督。截至目前，所有单位理事会均已正常召开，其中有15所公立医院和3所科研院所召开理事会达2次以上。
　　（二）法人治理结构的运行规范初步确立。为确保法人治理结构科学高效运行，各单位均能按照程序要求，拟订了章程和相关规章制度，并结合单位实际，多次对章程进行针对性修订，报经举办单位严格审核把关，从制度上明晰了举办单位与理事会、理事会与管理层的关系和权责界限，确立了相关议事规则和程序性规定，基本达到了科学合理、程序严密的要求。各单位在日常工作中，均能够按照章程规定，建立健全了内部管理机构、管理制度、议事规则和办事程序，完善了内部治理结构，规范了权力运行规则，提高了工作效率。
　　（三）法人治理结构的权责界线基本划清。为推进政事分开、管办分离，切实转变对公立医院、科研院所的管理模式，各举办单位和各区市相关部门能够主动作为，对公立医院、科研院所的管理事项进行了全面梳理，按照梳理拟定、集中审核、公布实施等步骤，分别编制了管理权责清单，基本明确相关管理权限和职责划分，厘清了权责边界。公立医院和科研院所在组织人事管理、财务资产管理、业务管理等方面有了更大的自主权，在一定程度上减少举办单位的微观管理，为公立医院、科研院所自主决策、自我管理奠定了坚实的基础。
　　（四）法人治理结构的运行情况较为平稳。各单位法人治理结构建立以来，理事会、管理层、监事会（监事）均能够在党委的统一领导下，按照章程规定履职尽责。凡是涉及到重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项，均能够召开理事会进行决策，管理层能够根据理事会的决议提出具体实施计划，监事会能够对理事会的决策和管理层执行决策情况及时进行监督，并结合重要情况和重大事项，对理事和管理人员进行监督评价，改变了以往决策执行不分家，决策不民主、执行缺监督、监督走形式的状况，各单位的管理方式更加科学，自主权进一步提升，单位发展更具活力。同时，各单位均为监事会和外部监事提供了必要的办公场所和办公设备，为监事会和外部监事正常履职提供了必要条件。
　　二、存在的主要问题
　　公立医院和科研院所法人治理结构建设作为新生事物，还处在探索创新阶段。总体来看，整体运行情况较为平稳，相关管理部门做了多方面的改革创新，工作推进取得了较大的进展，但距离＂政事分开、管办分离＂的改革目的还有不小的差距。
　　公立医院主要存在3个方面问题：一是新旧运行模式存在矛盾。在决策机制上，理事会和院长办公会在决策职能上有重叠，决策效力难以区分，相互关系难以理顺，法人治理结构方案中＂理事会是决策机构＂的要求，与《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》中＂院長办公会议是公立医院行政、业务议事决策机构＂的精神不是很吻合。二是理事会建设处在低水平。除青岛市中心医院、即墨区人民医院等15所公立医院召开了2次以上理事会外，其他26所公立医院均只按要求召开了理事会成立大会和第一次理事会，还没有真正把理事会的决策作用发挥出来，理事会建设还处于初级阶段，在一定程度上处于＂空转＂状态。三是监事会监督作用发挥不明显。部分公立医院对监事会，尤其对外部监事的联系程度不够，有时在有关重大事项的决策执行过程中，没有及时与外部监事沟通;有的外部监事对于医院平时管理运行情况了解不够深入具体，导致监事会的监督制衡作用难以有效发挥。
　　科研院所主要存在3个方面问题：一是权责清单实效性不强。从权责清单的内容来看，多数单位权责清单是参考省级单位制定的，与单位实际结合不够紧密，缺乏针对性。从制定过程来看，有的权责清单是举办单位委托事业单位制定的，在制定过程中容易＂走过场＂，导致权责界线还不够清晰，缺乏有效性。二是单位自主权落实不够彻底。尽管举办单位和政府有关业务部门给予科研院所一定的自主权，但涉及人、财、物等重要事项的自主权还没有完全落实。比如，在收入分配方面，目前事业单位收入分配与业务收入不挂钩，人员收入按照上级规定进行核发，难以调动科研创新积极性。三是相关措施跟进不及时。所有科研院所均对法人治理结构建设表示欢迎和期待，希望改革能尽快取得实效，但法人治理结构方案中对＂八项自主权＂只明确了改革方向，并没有与之相配套的具体实施细则。比如，收入分配自主权方面，方案指出＂允许突破现行科研院所工资调控水平，允许科研单位收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励＂，但没有对＂新的收入分配方案由谁制定，对收入分配是否设置上限，按规定提取的基金都有哪些＂等细节问题加以明确，从而导致＂八项自主权＂在实际操作中成为水中月、镜中花。
　　三、原因分析
　　公立医院和科研院所在法人治理结构建设中所面临的突出问题，究其原因，具体表现在三个方面：
　　（一）顶层设计不完善。机制难融合。法人治理结构作为新的独立的管理运行机制，与现有的管理决策机制在权责上区分度不高，在运行上难以融合，在效力上难分高低，相互关系还没有理顺，容易造成职能混淆、决策矛盾和效率低下等问题。权责不一致。理事会、监事会对事业单位发展负有决策监督责任，但法人治理结构方案中并没有涉及对理事会、监事会决策监督失误所造成的追责纠错问题，特别是对于外部理事、外部监事在决策中如何追责、问责的问题没有明确规定，缺乏与决策权、监督权相一致的追责纠错机制。法人不独立。事业单位在实际运行中，缺乏独立的财产权，特别是财产支配权，与独立承担相应的民事责任相矛盾，导致事业单位在实际运营中缺乏与之相适应的独立法人地位。
　　（二）现行管理运行模式难改变。按照法人治理结构运行机理，举办单位代表政府作为出资方，与事业单位的经营管理者之间实质上是一种横向委托关系，事业单位只是在运营成本和社会效益上对举办单位负责。但事业单位作为政府出资举办，委托举办单位直接管理的公益性单位，其本身固有的行政基因难以改变，在人员配备、财务管理、资金使用、收入分配等诸多方面受行政化管理、指令性安排和审批式监管，举办单位不仅对事业单位的服务结果进行考核，也对事业单位管理运行的各个环节进行微观管控，举办单位与事业单位之间的纵向管理模式并没有实质性改变。
　　（三）支持不足与公益最大化的矛盾难调和。法人治理结构建设最终目的，是用科学的成本投入，产生最大的社会公益效益。而支持的不足，是导致法人治理结构建设难以推进的重要原因。就公立医院而言，目前最大的不足是财政投入上的不足，政府并没有严格按照醫患比、就诊量、满意度等指标对公立医院进行财政投入，严重制约了公立医院的长远发展。就科研院所而言，目前最大的不足是政策上的不足，政府对科研院所的创新激励政策欠缺，导致科研人员创新不足，科研成果难以转化。
　　四、对策建议
　　（一）完善顶层设计，实现新旧运行机制无缝衔接。探索建立决策融合机制。根据职能特点和效力高低，将理事会与现行其他决策机制进行有机融合，由多轨运行变单轨运行，由平行结构变树状结构，在减少决策层级，实现管理网络扁平化的同时，保证单位的决策管理在法人治理结构的制度下有效运行。建立与决策权、监督权相一致的责任追究机制。根据内外理事、内外监事在决策、监督上发挥作用的不同，将各自的决策监督作用进行科学区分，并与责任相挂钩，确保理事、监事的权力与作用相适应、权力与责任相一致。赋予事业单位必要的财产权。对事业单位的财产进行科学评估，给予单位必要的流动性资产支配权，从而使单位更好地履行法律的义务和社会的责任。
　　（二）健全配套政策，确保法人治理结构建设有规可循。加强配套政策保障。事业单位法人治理结构建设是一个系统工程，任何一个配套政策的缺失将导致整个系统运转困难，要在完善法人治理结构顶层设计的同时，加强对涉及人事、财政、分配等具体实施细则的制定，确保有效执行，切实使法人治理结构建设成为既看得见、又摸得着的新的发展模式。加强相关立法建设。逐步形成一套类似《公司法》的完整的法律体系，从法律层面上对事业单位法人治理结构建设各个方面进行系统规范，确保事业单位法人治理结构建设在法制的轨道上有序运行。
　　（三）推动职能转变，合理发挥事业单位自主决策权。要推动简政放权。改变以往政府大包大揽的集权式管理方式，厘清作为出资人的政府和作为受托人的事业单位之间各自权责，政府通过目标制定、成本控制、绩效考核等方式对事业单位进行外部宏观监管，将内部管理权真正交给事业单位来行使，切实实现政事分开、管办分离。要做好权力接收。将政府逐步下放的各项权力及时纳入到法人治理结构的权力制衡体系之中，切实发挥好理事会的依法决策作用、管理层的依规执行作用和监事会的监督制衡作用，从而避免＂一统就死、一放就乱＂的改革怪圈。
　　（四）建立共商机制，推进法人治理结构建设走向深入。法人治理结构建设不是一家独唱，而是要将全部社会资源加以整合利用，逐步形成＂政府—行业—社会＂的有机结合。从政府层面来看，要建立工作协调机制，将涉及政策、编制、人事、财政等各职能部门进行权力整合，协调分工，形成合力。从行业层面来看，要建立咨询顾问机制，充分发挥行业协会、相关领域专家的顾问作用，为破解法人治理结构建设难题，解决单位发展困境，探索行业发展方向等提供智力支持。从社会层面来看，要建立科学公正的服务评估机制，充分发挥人大代表、政协委员、社会群众的监督评价作用，通过独立的第三方评估机构评估、公开听证、社会机构满意度调查等方式，不断激发事业单位的公益效能最大化。
　　（五）加大宣传力度，提高事业单位和社会公众参与热情。事业单位法人治理结构作为新生事物，难免会受到多方质疑，因此，加大宣传力度是推进法人治理结构加快发展的关键。一方面，要通过组织培训、座谈交流、走访调研等方式，对法人治理结构建设相关政策、改革措施和未来前景进行细致讲解、深入解读，打消事业单位对于改革的顾虑，进而增强事业单位愿意改革、主动改革的动力;另一方面，要通过电视、网络、报刊等载体，加大对社会公众的宣传力度，使社会公众认识到事业单位法人治理结构建设与自己切身利益息息相关，从而提升社会公众参与事业单位监督评价的积极性，为事业单位法人治理结构建设提供强有力的舆论支持。
　　关键词：事业单位  法人治理结构  青岛