建立轮辐式公共服务管理结构促进政府职能转变的实践

　　促进基本公共服务均等化，大力创新公共服务提供方式，既是促进政府职能转变、加快建设服务型政府的必然要求，也是党的十八大以来推进＂放管服＂改革的具体任务，更是党的十九大明确基本实现社会主义现代化目标中的重要内容。对此，济南市历下区近年来围绕全省＂首善之区＂建设，稳步推进＂放管服＂改革，立足区域经济社会发展和居民群众需求实际，从管理结构入手，探索建立政府大力引导、社会环绕参与、多方同频共振的＂轮辐式＂公共服務管理模型。本文即立足于历下区探索建立＂轮辐式＂公共服务管理结构的基本实践，总结当前管理结构中存在的主要问题，并围绕进一步完善管理结构提出思考建议。
　　一、历下区的基本实践
　　围绕建立＂轮辐式＂公共服务管理结构，近年来历下区着力从以下几个方面做了大量实践工作。
　　（一）简化优化服务流程，实现服务事项清单化管理。进一步简化公共服务流程，编制公布了区街两级公共服务事项目录和服务指南，持续推动清理证明、年检和政府指定培训等工作。
　　1.＂一张清单＂确保服务事项不遗漏。编制公布区级43个部门（单位）公共服务事项共计308项，街道办事处公共服务事项136项。同时，按照法律法规规章和规范性文件，对部门上报的公共服务事项进行整理，规范了89项公共服务事项的名称，补充完善了112项公共服务事项的实施依据，按照有关行业规范明确了64项公共服务事项的办理流程，实现了不同层级和不同街道社区间同一服务事项名称、实施依据、申请条件、办理程序、提报材料和处理意见的统一规范，方便了群众办事。
　　2.＂一套标准＂确保奇葩证明清理不漏判。梳理证明盖章类材料，理清＂减证＂思路，通过信息共享、业务协同以及事前承诺制度等路径，分步清理规范，减掉困扰群众的奇葩证明。共梳理出证明盖章类材料1238个，部门（单位）提供的证明盖章类材料45个，街道需要的证明盖章类材料313个，街道提供的证明盖章类材料129个。
　　3.＂一站办理＂确保群众办事不多跑。在街道办事处便民服务大厅推行＂一站式＂办理窗口，实行＂柜员制＂办理制度，将各领域专项服务窗口优化整合为7个综合服务窗口，原来涉及多个部门的事项，由＂多头办理＂变为＂一口办理＂;原来单一的事项，由＂专窗专办＂变为＂任选窗口办理＂。强化事项后台办理能力，对于非即办件，采用＂前台收件、后台办件＂的工作模式，使原来的＂群众跑腿＂变为＂信息跑路＂＂工作人员代办＂，并建立并联办理、限时办结等制度，单笔业务平均办理等候时间缩短5分钟以上，群众办事满意率超过95%。
　　（二）培育发展社会力量，实现社会组织接力式孵化。打造历下区社会组织培育发展中心，通过＂外引内孵、分层培育＂，建立＂苗圃+孵化器+加速器+产业园＂的接力式孵化培育体系。
　　1.苗圃培育，助力社会组织落地生根。依托历下区社区治理创新专家智囊团，引进华中师范大学专家团队，对处在萌芽阶段的社会组织进行专业指导。从高校引入用于开展社会工作专业教育训练的社工实验室，建立能容纳200多人的能力提升训练场，着力锻炼社会组织创办团队的实践能力与创新精神，培训开展社会工作的专业技能。通过悉心指导，使一个简单的公益初心或仅有两三个人的＂创益＂小团队，向成型的社会组织发展。
　　2.加速孵化，助力社会组织稳步壮大。发展中心始终坚持与高校、同类园区优秀运营方和优秀社会组织保持良好的合作伙伴关系，时刻关注社会组织发展;并借助恩派、恩友等全国知名社会组织孵化机构的技术支持，推动历下区社会组织发展壮大工作。探索建立＂外引内孵＂的社会组织培育模式，＂外引＂即引入优秀的社会服务机构或公益品牌，如邀请中国好公益平台进行路演推广;＂内孵＂就是本土孵化，如发展壮大了以中国好人房泽秋命名的志愿服务驿站。
　　3.产业发展，助力社会组织融合共进。投入600万购买5家社工机构的23个服务项目，重点发展＂情系桑榆＂老年社会工作、＂快乐同行＂青少年社会工作、＂暖心港湾＂特殊家庭社会工作和＂社区建设＂社区社会工作等4类社会工作品牌项目。建立＂历下区区级总行—各街道办事处支行—各社区储蓄所＂的三级＂公益银行＂体系，大力营造全员参与的公益志愿服务的氛围。
　　（三）强化政府购买服务，实现服务保障多方位提升。通过政府购买服务将地方财政收入的巨大红利让辖区居民共享。
　　1.政府投入逐年增多。近五年来历下区在社会事业和民生方面的财政支出达160亿元，占公共财政预算支出的65%以上。连续实施＂10236＂＂124910＂＂1510012＂等民生工程，累计投入资金72.4亿元，基本形成了＂保基本、兜底线、促公平、可持续＂的民生工作服务保障体系。累计投入3.3亿元为21类特定困难提供各类服务16项;投入3.8亿元设立大病救助基金;投入6.8亿元用于购买基层服务岗位，促进大学毕业生就业;投入8.6亿元购买居家养老服务;近三年分别投入2226.35万、2683.40万元和3255.94万元购买基本公共卫生服务。
　　2.服务项目逐年增多。历下区政府购买服务已经实现了由点到面的渐进式发展，服务内容逐步向文化体育、居家养老、人民调解、社区矫正等领域延伸，发展规划、金融监管、项目评审等领域也进行了积极尝试。近4年累计实施民生实事253项，＂老、弱、病、残、孕、妇、幼＂等各类群体保障实现了全覆盖。实施国家基本药物制度，累计补贴药物差价2464.48万元，新增社区卫生服务机构10所，提供居民健康档案、健康教育、预防接种、孕产妇健康管理、老年人健康管理等12项基本公共卫生服务项目，社区卫生服务覆盖率达97%。积极发展民族宗教、对台、侨务、妇女儿童、慈善等事业，广泛开展群众性文体科普活动，建成基层文化站点93个、社区健身场所224处、社区图书馆100所。
　　3.受惠群众逐年增多。投入35.4亿元着力稳定和扩大就业，安置城镇就业16万人，使登记失业率控制在2%以下。投入2200万元，与山东财经大学合作共建大学生创业园，为大学生打造了创业平台;投入400万元，建成失地农民服务中心培训失地农民3000余人次，累计安置就业600余人。积极推进居民养老保险参保工作，实现参保1.6万人;城镇职工和居民医疗保险累计参保14万人。此外，通过政府投资，为619名重大疾病患者实施救助，为1300名养老困难老人提供居家养老服务;累计为特定群体提供免费体检6.6万人次，为1.7万名适龄儿童免除学前教育管理费;为区属学校4.6万名学生免费提供校服。
　　二、当前公共服务管理结构存在的主要问题
　　近年来历下区逐步扩大了公共服务供给量和辐射面。虽然成效比较显著，但是凸显的问题也不少。
　　（一）政府部门的服务职能不突出。首先不同地区、不同群众对公共服务需求不同，基层政府在优化调整服务事项上缺少自主性。其次部分公共服务事项在设定层级、公共权力的使用层级和公共资源的配给层级上存在不统一性，政府部门的公共服务职能相对分散。同时街道办事处公共服务领域更多依靠政府支持，街道层面的服务职能被相对弱化了。
　　（二）提供服务的组成力量不协调。一方面，由于发展公共服务的管理机制尚不健全，行业主管部门希望对社会服务组织有较强的掌控力，不敢也不愿放手继而通过市场无形的手进行调节，使服务市场缺乏公平的竞争环境。部分社团行业协会政社不分，依托政府部门存在，自身经费有保障，对参与政府公共服务项目缺乏动力。另一方面，社会公益组织发展仍不完善、数量较少。通过调研发现，有能力承接政府购买服务的社会力量不多。
　　（三）管理公共服务的制度机制存在较大空白。当前公共服务随需求呈快速增长之势，但是与之相匹配的公共服务监督管理体制尚处于萌芽阶段。首先，政府在制定公共服务事项时，群众参与机制尚不健全，在公共服务制定过程中，政府和群众的良性互动没有形成。其次，由于有些政府部门不重视对服务反馈收集运用，忽视了根据群众享受服务后的效果反映对服务做出适当调整，服务意识还停留在＂公共服务只要有就行＂的肤浅层面。再者，缺乏公共服務监管机制。在监管主体方面，存在着监管主体职能不清，相互推诿扯皮，整体上不能形成监管合力;在监管制度方面，目前的规则体系缺乏统一性。
　　三、进一步完善＂轮辐式＂公共服务管理结构的思考建议
　　针对当前公共服务管理结构中存在的主要问题，为进一步完善＂轮辐式＂管理结构，研究提出一个＂优化轴心、扩大轮廓、畅通辐条，构建高效运转的轮辐式公共服务管理结构＂的解决路径。
　　（一）围绕一个＂轴心＂，优化政府结构，构建服务型政府组织体系。推进政府职能转变，构建服务型政府，必须全面履行政府职能，在抓好经济调节和市场监管的同时，着力突出社会管理和公共服务职能。
　　1.向基层政府＂放权＂。建议赋予基层政府调整优化公共服务的自主权，特别是基层政府更方便管理和调整的公共服务事项，直接下放给基层政府管理，上级政府着力强化监管追责和宏观调控工作。同时，上级政府在调整优化或给基层下放公共服务事项时，要在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层权力足、服务优，不断强化基层政府公共服务和社会管理等职责。
　　2.把部门职能＂加固＂。结合＂放管服＂改革和政府部门＂三定＂修订工作，参考政府部门公共服务事项目录，着力强化政府部门公共服务职能。积极稳妥推进大部门制改革，对公共服务职能相近、管理分散的政府部门或单位进行撤并整合;对公共服务职能存在交叉重复、相互推诿扯皮以及长期难以协调解决的部门或单位进行大整改大调整。合理确定各部门的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门。
　　3.为街道社区＂减负＂。拓展街道公共服务等事项目录，研究编制街道办事处职能责任清单和区级职能部门需要街道、社区办理的工作事项清单，对区级职能部门下沉到街道、社区工作事项的办理流程、权责关系进行规范和明确。建立街道社区工作任务准入制度，明确由＂部门提交申请—相关部门集中审核—广泛征求意见—区政府审定＂的政务事项下沉程序，将街道办事处和社区从繁重的行政任务中解脱出来，集中精力搞好公共服务工作。
　　（二）扩大整体＂轮廓＂，提高服务质量，构建完善的公共服务供给体系。必须进一步完善公共服务供给体系，广泛引入并依靠社会力量，形成多元化的公共服务供给主体，实现公共服务质量优化和覆盖面最大化。
　　1.大力增强购买服务力度。根据居民多元化服务需求，研究制定历下区政府购买服务指导性目录，着重加强在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域的购买服务力度，将政府购买服务事项纳入财政预算，将政府购买基本公共服务事项与历下区惠民工程相结合，不断增加财政投入，建立资金保障机制。
　　2.大力培育发展社会组织。结合行政审批制度改革，通过简化登记和注册流程，降低准入门槛，鼓励社会组织和市场中介机构参与公益服务类事务，通过市场和社会来满足群众多层次、多样化的公共服务需求。建立统一规范的政府购买服务交易平台，为公益性社会组织孕育创造公平、有序、开放的政策环境。
　　3.大力推广资本合作模式。政府职能部门以较少的投资与社会民间资本组合，借助民间资本的大投资及运作机制提供公共服务，由社会资本承担公共服务项目的设计、建设、经营、维护等工作，政府通过购买公共服务来支付社会资本的设计、建设、运营等成本以及合理回报或产品，形成政府、市场、社会资本的多元共治。
　　（三）畅通链接＂辐条＂，改善管理渠道，构建高效的制度运行体系。公共服务项目的设立是否符合群众需求、结果能否让群众满意、运作中有没有形成有效管控等，还要建立相应的制度来保障服务成效。
　　1.建立公共服务决策民意调查制度。建立公共服务决策民意调查制度，畅通公众参与政府决策的渠道，在政府研究决策事关群众切身利益的公共服务事项时，应当广泛听取意见，把以往少数人的决策，变成公开透明的公众参与式决策，让民意融入政府决策，推动民生问题的解决，提高政府公共服务事项决策的公信力和执行力。
　　2.建立公共服务绩效反馈制度。建立服务绩效反馈机制，首先是政府通过购买服务的方式，在社会组织中公开选择反馈信息收集机构，收集反馈信息;然后通过社会力量组成专家团，对公共服务绩效反馈信息进行评估，形成调整意见;最后由政府按照时效性、公平性的基本原则对绩效反馈信息进行处理，促进绩效反馈机制的良性运转。
　　3.建立公共服务监督管理制度。做好内部监督与外部监督、传统监督与现代监督方式相结合。内部监督着力强化由人大监督、财政监督、审计监督和行政监察共同构成的政府内部监督体系。外部监督主要依靠社会力量，建立以现代信息技术为支撑的监管服务平台，通过＂电视问政＂＂网络问政＂等，强化对公共服务的监督管理。
　　关键词：轮辐式  公共服务  管理结构  职能转变