泰兴市相对集中行政许可权改革研究
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深化行政审批制度改革，开展相对集中行政许可权改革试点，是转变政府职能、促进政府治理体系和治理能力现代化的重大举措。江苏省泰兴市高度重视，力求通过此次改革，把泰兴打造成为审批环节少、行政效率高、发展环境优、市场活力强、群众满意度高的先进地区。
一、相对集中行政许可权改革总体方案
（一）组建行政审批局，实行＂一枚印章管审批＂
1.组建行政审批局。按照＂撤一建一＂的原则，撤销政务服务管理办公室，组建行政审批局（挂＂政务服务管理办公室＂牌子），为市政府工作部门。按照＂编随事转，人随编走＂的原则，将相关政府职能部门的人员编制调整至行政审批局。按照＂三集中、三到位＂要求，暂未划转部门和垂直管理部门的行政许可服务科整建制进驻政务服务中心，由政务服务中心负责对进驻的部门进行组织、协调、监督、考核;2.明确部门职责分工。科学界定行政审批局与原审批部门的职责，行政审批局依法履行审批职能，原审批部门的职能向加强事中事后监管转变。建立行政审批局与原审批部门的工作衔接配合机制，强化整体联动，形成紧密合作、相互协调的工作格局;3.加强内部管理工作。切实加强行政审批队伍建设，同时建立完善工作制度链，创新实行廉政承诺责任制、个人重大事项报告核查制、绩效考核奖惩制等一系列内部管理制度。
（二）加快配套体系建设，健全行政审批局运行机制
1.构建功能完善的信息网络体系。进一步推进＂互联网+政务＂服务模式，整合12345政务服务热线，打造网上办事大厅和实体大厅＂线上线下、虚实一体＂的审批平台。努力建成覆盖全市、上下贯通、功能完善、数据共享、运行高效的政务服务体系，实现＂一张网络管服务＂，出台＂互联网+审批＂＂互联网+监管＂＂互联网+服务＂相关规范和标准;2.构建简约便民的审批服务体系。全面推行网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面的＂集约集中＂审批模式，重点解决审批时间长和盖章多、收费多、中介多、材料多等突出问题;3.构建科学有效的全程监管体系。建立部门联动监管信息平台和机制，将审批信息同步推送相关行政管理部门，实现信息互动、资源共享，确保审批、监管无缝衔接，建立安全、环保等事中事后监管＂零容忍＂机制。以权责清单为边界、信用监管为基础、＂双随机一公开＂为抓手、综合行政执法为支撑、线上线下相结合的制度链为保障，让监管体系更严密、更有效;4.构建纵横协调的工作运行体系。建立行政审批局与同级行政管理部门的工作衔接配合机制，强化整体联动，形成紧密合作、相互协调的工作格局。各行政管理部门积极配合行政审批局依法履行审批职责，主动提供法律法规和政策支持。加快建立行政主管部门协同行政审批局与上级各对口主管部门的业务对接机制，主动接受业务指导，畅通信息沟通渠道。
（三）强化支撑体系建设，打造现代政府治理新模式
1.构建职能科学的部门职责体系。有序整合部门职责，减少职责交叉和职能分散，推动部门之间机构优化、部门内部职能融合，稳步推进大部门制、大科室制改革;2.构建权威高效的综合执法体系。围绕＂一支队伍管执法＂目标，积极开展综合行政执法体制改革试点。完善行政执法程序和具体操作流程，加快建立权威高效的综合行政执法体系，在农林牧渔、市场流通、城市管理领域实施综合执法的基础上，加大对公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、交通运输、城乡建设等重点领域执法队伍的整合力度;3.构建科学合理的绩效评价体系。建立以绩效为核心，以创业创新营商环境为主体、以群众和企业评价为标准的机关部门绩效评价机制，以及＂以亩产论英雄＂、以市场效益为核心的企业综合评价机制，发挥绩效评价的导向作用，促进政府部门更好地服务企业转型升级、创新发展。
二、推进相对集中行政许可权改革面临的问题
行政审批局的成立，一方面会优化发展环境，增强经济社会管理和服务功能;另一方面也是对传统行业主管部门管理模式的一种破坏式创新。在运行中势必产生一些问题，应充分认识、尽早谋划。
（一）权力分配问题导致行政审批权难集中
1.划转事项方面。部分许可事项因为行业的特殊性或方便企业群众办理相关手续（船舶类审批、个体工商戶登记等），一直采取的是现场审批或就近办理的模式，并不适宜集中办理。部分许可事项与部门内部其他事项（含其他权力事项和非权力事项）紧密相连，办理许可事项的同时也需办理这些事项，还有部分其他权力事项虽然未被确认为许可事项，但其实属于许可性质，划转许可事项时，这些事项是否一并划转;2.业务衔接方面。目前改革工作缺乏全省层面的改革顶层设计，地市级的试点工作才刚刚开始，上下不对应，缺乏统一领导和指挥，缺乏规范性和可操作性。难以上行下效，许可事项划转后，审批局、原业务部门、上级主管部门之间业务应当如何衔接;3.便民服务方面。＂三集中、三到位＂时，许多部门的许可和服务事项一并集中到了政务服务中心，许可事项划转后，原部门服务事项是继续留在政务服务中心，还是由部门自行办理。如果继续留在政务服务中心，部门还需派驻科室和人员到政务服务中心;如果部门自行办理，企业群众就要跑两个部门，带来新的不便。
（二）审批和处罚授权问题导致改革维度难平衡
1.上争服务方面。很多投资项目尤其是一些重点项目，县级市只有初审权，需要上级主管部门审批。为做好招商引资工作，业务部门通常帮助企业上争服务，办理相关审批手续。许可事项划转后，原业务部门不再负责审批，需要上争的项目后续如何操作;2.网络审批平台方面。目前，很多部门都建有各自的审批平台，处于条块分割状态，部分平台还是基于专线专网的，许可事项划入审批局后，审批局要建立综合审批平台，必须与各部门审批平台互联互通，实现数据交换，解决技术上的问题简单，而得到上级主管部门的充分授权要费点心思。
（三）人员配备和运行效率问题导致改革进程难推进
1.人员选调方面。在＂以审代管＂的模式下，窗口许可业务骨干人员也是部门的业务骨干，部门担心调走这部分人员后，会对部门整体业务工作带来一定影响。同时，据部门了解，大多数部门从事许可工作的人员也不愿意离开原单位，尤其是一些享受垂直管理部门工资收入高的人员;2.许可收入方面。一些部门许可事项有收费，部分部门在实施许可过程中也会依托许可事项收取一些服务费用，收入主要用于发放部门内自收自支事业单位人员的工资。许可事项划转后，部门收入减少，自收自支事业单位人员工资如何保障;3.运行体制方面。行政审批局一旦成立，目前还没有相对应的上级主管部门，由于认识不清和体制衔接问题，必然给日常工作的开展造成不便，行政审批局也只能分别与N个上级职能部门频频沟通，效率降低且容易出错。
三、进一步做好改革工作的建议
相对集中行政许可权改革试点工作任务艰巨、情况复杂，一定要统筹谋划改革的总体框架、主要目标、路径选择、方法步骤，注重前瞻性、整体性、衔接性，突出重点领域和关键环节，积极稳妥地推进改革。
（一）以自上而下改革为路径推动改革
自上而下改革，能使改革的方向更加明确，力量更加集中，推进更加有力。行政审批相对集中改革的基本路径应是自上而下，目前国家、省级层面缺少相应的法律法规和政策指引，地市级的试点工作尚在探索当中。建议试点阶段，不要一步到位、全面铺开，而应结合实际情况，采用分步推进、分类处理、局部先行的渐进性改革路径。应当＂边改边看、边做边学＂。过渡期内实行＂双轨制＂，组建审批局的同时，建立市审批工作委员会，由市负责人兼任，市相关业务部门为成员单位，审批局在审批工作委员会领导下开展工作，可直接办理的事项由审批局直接办理，需上级主管部门审批的，仍由相关业务部门负责。
（二）以强化领导为节点推进改革
成立审批局筹备工作组，搭建行政审批局架构，以两大领域为重点（选择市场准入、投资建设领域先行先试，首批集中17个政府部门的125项行政许可事项），选优配齐领导班子，抽调精干业务人员组建工作小组，具体负责审批局筹建各项工作（拟订筹建方案;与划转事项部门充分沟通对接，做好权限承接工作;建立内部运行机制，重新编制审批流程等）。同时各政府工作部门要增强责任感和使命感，切实解决思想认识问题，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，分解任务、责任到人，营造良好环境，以支持改革工作统筹推进。
（三）以行政服务中心为抓手加快改革
行政服务中心是搭建高效集约化的行政服务平台，要促进行政许可权相对集中改革工作，应以行政服务中心为抓手，不断完善行政服务中心功能建设。一是进一步加强行政服务中心的监督管理功能。行政审批局成立后，将呈现权力运行高度集中的新状态，应重视权力运行监督的规范化制度化建设，从行政、舆论、纪检、效能等方面加强权力规范化运行研究，完善制度体系，规范审批行为，强化监督，努力做到工作有制度、审批有程序、过程有监督、责任有追究;二是力促充分授权的行政审批科室进驻行政服务中心。打破部门之间的壁垒，使相同、相近、相似的事项合并办理。要求各部门行政审批职能向一个科室集中、各部门行政审批科向区行政服务中心集中;部门对窗口工作人员授权到位、行政审批事项在行政服务中心办理到位。使行政服务中心真正成为审批服务一条龙的平台;三是全面加强行政审批队伍建设。着力加强行政审批队伍的政治思想、业务素质培训，全力造就一支适应时代发展要求，能担当起新形势下行政审批服务工作的高素质、专业化、科技化的干部队伍，使他们能更好地履行行政审批职责，以保证行政审批质量。
（四）以信息互通共享为桥梁优化改革
正确对待与行业部门衔接问题。一是厘清责任边界。部门剥离行政审批职能后，工作重心转入事中事后监管，对只需进行形式审查就能作出审批决定的事项，审批责任与监管责任相对容易分清。而需要进行实质审查的事项，审批与监管均有责任，应在运转初期由审批局与监管部门对接确定责任边界，以保障行政审批局体制机制运行通畅;二是建立流程制度，规范程序运转。行政审批局作为审批机构，应避免操作上的随意性，尽快完善审批技术标准，切实规范行政审批自由裁量权;三是避免＂信息孤岛＂问题。运转初期应定期如每季度与部门召开对接会，进行相关数据比对汇整核查、专业要求通报联络，以避免审批局陷入信息孤岛;四是建立共通网上办事大厅。充分发挥江苏政务服务网泰兴旗舰店作用，把与群众办事密切相关的行政审批、行政许可、行政服务项目按照＂一站式＂服务的原则纳入政务服务管理平台，实行＂一网服务＂。
（五）以强有力监督制约保障改革
加强监督制约，保障行政审批权相对集中有效运行。一是强化人大执法监督作用。充分发挥市人大立法机关监督作用，依法加大监督力度，完善监督方式和程序，增强对行政机关工作监督的针对性和实效性，支持和督促行政审批部门严格按照法定的权限和程序办事，防止部门利益法制化，防止行政审批事项边减边增、明减暗增;二是进一步发挥市效能监督委员会作用。把相对集中行政许可权改革试点工作纳入重点工作目标任务，将各部门推进相对集中行政许可权改革试点工作情况列入机关履职绩效考核范围，对工作推进不力，成效不明显，工作中推諉扯皮、庸政懒政的部门，依据相关规定严肃处理，并追究相关领导的责任;三是充分发挥其他各行政监督机构的作用。纪检监察、效能办、投诉中心、法制办等行政监督机构要加强监督力度，重点监督行政审批的公开程度、服务质量、工作效率，特别是对审批过程中容易发生问题的部位和环节实行重点监察，严肃查处行政审批过程中不公开、不作为或乱作为等违法违纪行为，全力建设为民、务实、高效、廉洁的服务型政府。
（六）以社会化的宣传引导服务改革
泰兴改革试点工作即将进入动员实施和深化改革阶段。一要切实做好行政审批制度改革政策的解读工作，加深群众对行政审批制度改革艰巨性、复杂性的认识，引导社会预期，回应群众关切，凝聚各方共识，形成改革合力，为深化行政审批制度改革营造良好的社会舆论环境;二是相关职能部门要进一步加强对行政审批制度改革工作的指导，并适时选择部分部门先行开展行政审批制度创新试点，注意发现并及时总结推广行政审批制度改革中的成功经验，以便于逐步扩大试点领域和提高行政效率。
关键词：行政审批局 行政许可权 相对集中