芝加哥公约争端解决机制的性质探讨

　　摘 要：对于《国际民用航空公约》的争端解决机制的性质一直学者们质疑的问题，学者们因为《国际民用航空公约》在实践中的实用价值存在很多质疑，从而导致对于该公约的争端解决机制产生了一些困惑，很多学者认为该争端解决机制性质属于没有约束力的外交解决方法，本文鉴于此对这一问题进行了理论上的探讨，从而得出该机制是一种国际司法体制的观点。
　　关键词：国际民用航空公约；争端解决机制；外交解决途径；国际司法体制
　　人类的任何活动发展到一定程度都会产生相应的规则来约束使其有利于人类的存在和发展，航空活动也不例外。《芝加哥公约》就是这样一种规制世界上大多数国家的民用航空活动的国际规则。
　　1944年《芝加哥公约》第十八章是关于＂争端和违约＂的内容。众所周知，争端解决规定是一部法律必不可少的内容。争端解决规定是一部法律法规能够有效实施、发生法律拘束力的有力武器。也就是说，如果一部法律法规没有相关的争议解决条款或内容规定。那么一旦产生与该法律相关的任何争议将无法得到有效解决。比如世界贸易组织的争端解决机制，被认为是世界贸易组织制度的核心部分，WTO的总干事鲁杰罗曾经对其这样评价：＂如果对世界贸易组织的成就进行评价，不提及争端解决制度，任何此类评论都不是完整的，因此，可以说该争端解决机制是多边贸易体制的基石，其对全球经济稳定和增长做出了最独特的贡献。＂①所以，在我看来，《芝加哥公约》的第十八章的争端解决规则的规定是《芝加哥公约》的最重要的一部分，它是《芝加哥公约》的目的和宗旨得以实现的有力保障。
　　该十八章的内容确立了《芝加哥公约》机制下的争端解决。《芝加哥公约》是约束成员国的国际法律规则。《芝加哥公约》的目的是使国际民用航空按照安全和有序的方式发展，并使得国际航空运输业务得以建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营。因此，为了实现此目的，《芝加哥公约》规定各缔约国对于与公约有关的任何争议、纠纷均可以通过该公约第十八章的争端解决机制予以解决。
　　依照《芝加哥公约》第十八章规定的争端解决机制，一旦国家之间出现对公约及其附件的解释和适用发生争议，国家之间必须先进行协商，协商不成时，则必须交由理事会裁决，对裁决不服时，任何国家均可以将该裁决提交给理事会设立的特设仲裁庭或国际法院进行上诉。
　　这样的争端阶段机制的性质一直存在争议，在实践操作中，当国家将争端提交理事会裁决时，理事会一般会将专家出具的争议解决草案交由理事国投票表决，但是各拥有投票权的理事国经常会由于国际关系、经贸关系等顾虑而无法做出公正的选择。因此这也是ICAO争端解决机制中比较大的一个问题。或许匿名投票是一个不错的选择。正由于此种情况，很多学者认为该机制是一个没有强制制裁力的外交解决机制。而且很多学者也因此质疑该机制的实用价值。一般情况下，在国际公法的领域内，我们首先必须认识到这样一点，即：一个国家通常更多考虑的是政治利益，而不是把与其他缔约国之间的争端提交给一个有约束力的法律程序。这样或许可以解答学者对于《芝加哥公约》争端解决程序之所以很少得以适用的困惑了。鉴于这样的理论和实践困惑，从一个国际司法机制需要满足的条件这一角度我们分析得出的结论认为该机制是一种司法性质的解决机制。
　　首先，要确定一个存在的实体机构，机构必须有法律专家。比如WTO的专家组和上诉机构，均是由合格的政府和非政府人士，包括法律专家组成。ICAO的理事会是裁决机构，该机构对于缔约国之间的争端交由熟知《芝加哥公约》的法律专家形成决议草案，草案交由各理事国投票表决。这样看来，ICAO的理事会是符合这一条件。另外，当缔约国对于理事会裁决不满时，可以对理事会裁决向特设的仲裁庭上诉，该特设仲裁庭也是公约规定下的机构，其也满足这一要件。
　　其次，机构的职权是通过解释和适用某些法律规则来解决法律性质的纠纷或争端。比如国际法院和国际海洋法庭在解决法律性质的国际争端时所适用的则是国际法和国际海洋法。我們知道在《芝加哥公约》的争端解决机制中，不管是理事会还是特设仲裁庭，其均是通过适用《芝加哥公约》及其附件对缔约国之间的争端进行裁决。那么《芝加哥公约》及其附件就是争议解决适用的依据和基础。除此之外国际法的一些基本原则对于争端的解决也具有适用作用。
　　再次，机构必须拥有依据某些专门的规则对所提交的纠纷或者争端进行管辖的职权。比如国际法院依据《国际法院规则》第36条行使管辖权。国际海洋法庭依据当事国的接受声明对有关海洋法公约的解释和适用所发生的争端进行管辖。而ICAO理事会和特设仲裁庭依据公约的第十八章对国家之间关涉《芝加哥公约》的解释和适用发生的争端行使管辖权。公约本身的规定即是机构或法庭行使管辖权的依据。
　　复次，机构在适用法律解决争端时，必须有详尽、明确具体的程序和规则，这些程序和规则应该能够保证当事国有机会阐明事实、发表意见，保证机构正确适用法律。比如国际法院解决争端的规则和程序是《国际法院规约》和《国际法院规则》。理事会在裁决争端时适用自己的议事规程，理事会主持下的特设仲裁庭在处理上诉的理事会裁决时也有自己的仲裁程序可供适用。
　　最后，机构所作出决定对当事人具有约束力。公约规定，理事会对一国空运企业的经营行为作出的裁决，未经上诉撤销，应当保持有效。对于其他事件的裁决。裁决一经上诉，其效力应当暂停。上诉后作出的裁决具有终局效力②。而且裁决结果也有保证实施的强制执行规定，比如公约第八十七条对于空运企业不遵守规定的处罚规定：如理事会认为一缔约国的空运企业未遵守根据争议解决程序所作出的最终裁决时，即不准该空运企业在争端所涉国的领土之上的空气空间飞行。公约第八十八条对于缔约国不遵守规定也给予一定的处罚，即暂停该违法缔约国在大会和理事会的表决权。
　　因此，对于这样的一个环环相扣的争端解决机制，很明显是一个有约束力的司法处理过程。所以，我们通过上面的论述和分析，得出这样一个结论，即《芝加哥公约》机制下的争端解决是一个司法解决机制。明确《芝加哥公约》的性质，具有重要的理论和实践意义，对于《芝加哥公约》在国际司法实践当中的运用具有很好的保障作用。对于争端所涉缔约国之间的争议解决也具有很好的指导作用。
　　注释：
　　①张庆麟主编.国际经济法武汉大学出版社，195页.
　　②《芝加哥公约》第八十六条.