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我国模式存在的几个问题及解决措施


  摘 要:PPP模式是一种政府同社会资本方以签署项目合同,特许权协议为基础进行公共产品建设和运营的新型合作模式。本文对PPP模式存在的几项较为严重的问题进行了说明与进一步分析,并结合当前PPP事业发展的实践提出了相应的解决措施。
  关键词:PPP模式;问题;应对
  一、PPP融资模式的概念
  PPP模式(英文全称Public-Private-Partnership,PPP),也叫公私合营模式,指政府同私人组织以特许权协议作为基础的一种合作关系,该模式倡导私营企业、民营资本方同政府在公共基础设施的建设上进行合作。在建设项目中引入社会资本,项目所有权及经营权都交给社会投资者,政府则根据公共服务的绩效评价结果来向社会资本方支付对价,同时发挥引导和监督作用。该种模式的特色在于风险共担、收益共享,在运行良好的前提下,政府实现了为社会提供优质公共产品和服务的目的,而私人组织也获得了利益。
  二、PPP模式存在的问题
  (一)项目融资方面的问题:
  1.社会资本方融资难:
  目前的实践中,社会资本方的融资还是以债权融资为主,尤其仰仗商业贷款。PPP项目所耗资金甚巨,项目的建设期长,资本回收速度慢,考虑到中标企业到期可能无法还贷,商业银行可能不愿发放贷款;另外,PPP项目具有投资周期过长,审批流程繁琐,资金需求大的特点,因此常常会出现项目进行中出现空档期,要求社會资本方给予流动性支持。这样会占用大量社会资本方的流动资金,增加其风险及财务成本。
  2.政府融资压力相对较大:
  现阶段我国的PPP项目建设实践中,项目的一部分资金来源是政府投入,政府投入的资金主要是财政收入和银行贷款,基本上没有其他的融资方式。这样会加大政府的财政压力,不利于政府的财政预算,甚至会影响其正常职能的实现。
  (二)项目涉及的法律问题:
  1.违约问题
  政府一方的违约通常体现为政府基于各种原因,单方提前终止了特许经营权,或者政府负责具体PPP项目的部门违反合同约定,在合同的履行过程当中提出不合理的、使社会资本方正当经济利益受损的要求以及其他违约行为。政府的违约行为会导致项目的运行不畅,大量资源浪费,社会资本方利益受损,政府公信力下降等一系列问题,其后果是资本方对PPP项目有顾忌,公众对项目能否成功实施,能否给百姓带来实惠也有疑虑。近几年这样的事例也屡见报端。如,广东省廉江市的中法供水厂项目,也因政府当时急于上马这一项目,签了不合实际的合同却无能力履行而草草告终。
  2.相关立法不完善问题
  常见的问题有对项目的具体权责关系规定不明确,缺乏明确的、行之有效的风险分担机制,面对项目风险时,双方互相推诿,僵持不下,最后往往是草草地清理了项目;PPP项目的立项方面的程序规定较少,且有不合理之处,有的地方政府为了赶政绩,或者出于领导的"拍脑门决策",规划了不切合实际的项目,或者夸大项目效益以吸引投资;在项目验收方面,其一是验收程序不规范,存在没有经过相关专家仔细核验项目质量,没有在项目完成后仔细检查财务状况等,就草草验收的情况;社会投资方的选定程序因存在法律空白而不能做到完全透明公开等。
  三、问题应对
  (一)融资问题的应对
  融资难的问题,很大一部分原因在于当下PPP项目的整体质量并不高,契约意识不强,风险大,这些因素导致金融机构不愿蹚这趟浑水。对此,政府首先要保证项目的合规性;除担保外,企业还要向金融机构提供融资还款来源稳定,可靠的说明;政府方面的平台公司可以提供适度的担保,且最好是省级政府平台,这样银行,承包商,投标商都较放心;在融资合同上,一些"定制条款"也有助于打消金融机构的顾虑,如规定保证偿还项目债,或施工延期时保证项目债的利息。再者,还可以创新PPP的融资渠道,政府部门应做好融资的规划,发行长期债券,并创新债券的发债类型;政府还应该适当吸引海外外汇融资,扩宽资金来源渠道;金融机构应积极评估项目的投资可行性,对符合融资条件的项目给予多样的融资形式支持。
  (二)项目涉及的法律问题的应对
  1.完善有关立法
  我国首个PPP项目开始于1984年,迄今为止的30多年来,国家、地方制定和修改了不少法律、规章和规范性文件,如2014年9月财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》;2016年1月,财政部对外发布的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》(征求意见稿);2017年3月,国务院办公厅印发的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》等。这些规定的出台,对于我国PPP事业的发展起到了良好的引导作用。然而,目前我国还没有一部完整的,统筹各方的PPP专项立法,各部门有关PPP的规章不可避免地带有各自的局限性,甚至彼此产生冲突。鉴于此,本文建议国家尽早出台一部PPP专项法律,对项目的风险分担,权责关系、立项程序,项目验收等做出明确的规定。
  2.针对违约的对策
  政府方面政府必须以谨慎,认真的态度对待PPP项目;明确自己在项目整个生命周期内的职责,加大对社会资本的进入资格审查,加强对项目建设,运营的监管力度;加大对企业由于主观原因违约的惩罚力度;要事先确保当地的基础设施能满足项目建设需要,征地拆迁等工作及时推进以满足项目要求,避免因拆迁延误或当地基础设施不完善而造成政府违约。此外,中共中央、国务院于2016年11月27日公布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中提出"不得以政府换届,领导人员发生更替等理由来违约毁约:政府违约,必须依法赔偿社会资本的损失;建立健全政府失信责任追究制度以及责任倒查机制"等规定也在杜绝政府"违约毁约行为"方面起到了很大作用。
  参考文献:
  [1] 薛蓉蓉.PPP融资实践面对的主要问题及其策略分析[J].中国民商,2018,(04).
  [2] 张 焜.PPP法律风险防范研究[D].西南政法大学,2017.
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