基层反映关于基层食药监管所标准化建设的思考

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　　巴中市位于四川省东北部，米仓山南坡，幅员面积12301平方公里，总人口401.1万人，下辖3县2区（通江县、南江县、平昌县、巴州区、恩阳区)和1个省级经开区201个乡镇（街道办事处）、是典型的边远、贫困山区。
　　2013年12月食品药品监管体制改革以来，巴中市食品药品监管系统立足市情，积极适应新常态，牢牢把握新机遇，将监管关口前移，在标准化打造基层食药监管站所，努力构建了＂横向到底、纵向到边＂的食品药品监管体系方面进行了有益尝试和探索，也给我们留下了深深的思考。
　　一、标准化建设取得突破
　　我局在全市范围内按照＂阵地标准化、装备设施标准化、人员配备标准化、经费保障标准化、工作程序标准化＂的要求统筹推进。
　　（一）整合资源打造标准化阵地。根据各地基层实际情况，在乡镇通过划转、置换等多种方式，设立了乡镇食药监管站所，统一设置了内设机构和标示标牌，挂牌运行，工作开展有序开展。
　　（二）统一配置标准化装备设施。各乡镇站所的办公桌椅、电脑、电话、打（复）印机均由各县（区）食药局按照＂规格一致、参数一致、配置一致、数量一致＂的原则招标采购，解决了必要的办公设施和执法装备。
　　（三）统筹协调建设标准化队伍。全市乡镇食品药品监管所（站、办公室）均核定为事业编制，站长（主任）均由乡镇分管领导兼任，根据辖区大小、任务多少、路程远近配置2-3个专职人员，专职人员源自当地卫生、计生、农业部门按照＂身份对口、专业相近、学历相当、政治清白、履历清楚＂的原则划转。同时聘请2623名村（社区）食品药品安全协管员延伸监管触角。
　　（四）统一执行标准化经费预算。乡镇监管所工作经费全额纳入财政预算，根据监管任务的多寡，各县（区）按在职在岗人员每人4000-12000元不等预算到单位，兼顾乡镇经费按每个乡镇5000元预算，年底根据考核结果按人均2000元标准核算工作奖励经费。乡镇食品药品监管所分管领导、2623名村（居）食品安全协管员工作补贴均纳入财政常规预算，乡镇协管员按每人每月100元，村（居）信息员按每人每月50元标准补贴。
　　（五）建立标准化运行机制。全市县（区）建立起＂全面覆盖、业务对应、网格管理、责任到人＂的网格化监管机制。具体执行日常监管包干责任，将城区划分为板块，乡镇责任区，形成城区定点、乡镇定片、责任到人，一一对应。案件实行县乡联查，乡镇工作人员负责在辖区内发现案源、案件受理、现场检查及报告，对应网格责任执法人员负责立案文书、调查处理。机构实行县乡共管，按照＂县乡共管，以县为主＂的原则，县（区）局负责乡镇食品药品安全办公室的业务指导、监督检查、人事调配以及目标考核，所在辖区政府负责日常管理、考勤和年度考核。能力实行县（区）乡同修，制定系统的执法人员培训活动计划，通过邀请专家授课、外派学习、片区执法练兵等方式加强乡镇工作人员法律及业务技能培训。责任实行县（区）乡一体，建立健全县（区）乡责任体制，切实制定目标考核细则，严格从组织领导、安全监管、案件查办、宣传培训、应急处置、信息报告等6个方面加强督查与考核。
　　二、标准化建设存在主要问题及原因分析
　　（一）存在的主要问题
　　我们在推进过程中，虽然取得了一定的成绩，但离全部标准化建设仍有一定的差距，主要体现在：
　　1.人员到位情况差，整体素质有待提高，监管力量严重不足。全市共核定基层食品药品监管所编制441名，实际到位305人，部分乡镇仍有编无人，现有的执法人员数量与国家规定的行政执法人员配备不低少万分之三的要求相差甚远。全市食品加工企业主要以粮油加工、乳品、果汁、肉制品、酒业为主，共有规模以上食品生产企业205家，食品流通企业326家，中等以上餐饮企业355家，各类学校食堂348所。药品生产企业主要以中成药制剂为主，规模以上药品生产企业5家，药品批发经营企业39家，药品零售经营企业1827家，各类医疗机构2706家。监管工作面宽量大，监管人员的配备情况难以满足监管工作的现实需要。现有乡镇在职人员年龄结构偏大、专业不对口、业务技能较差，工作积极性、工作效率不高，整体监管水平仍有差距。加之，乡镇工作人员均为事业编制，无法取得执法办案资格，监管执法受到身份束缚，只能从事日常巡查、规范管理等工作，影响实际监管效能。
　　2.办公阵地紧张，装备设施差，技术支撑乏力。乡镇食品药品监管所办公阵地依靠当地政府，1间办公室的占90%，2间的占8%，2间以上的占2%，执法制服、执法仪、快速检测箱等必备的执法装备到位率仅10%，食品药品监管技术支撑、装备现代化、办公信息化按要求仍有差距。
　　（二）原因分析
　　深刻剖析其存在的原因，主要是机制体制方面的缺陷，具体体现在：
　　1.缺乏对应职称，入职意愿小。食品药品监管人员中大多数是事业编制人员，特别是乡镇监管所人员中绝大数是从乡镇计生、卫办、农业站等七站八所中划转过来的，有相当一部分人原来有中级职称，但食药监系统事业人员岗位设置中没有对应的职称，导致其工资大幅度减少，严重地影响了乡镇监管工作人员的工作积极性。
　　2.政府财力紧张，保障乏力。乡镇食品药品监管所从＂零＂开始，组织建设、能力建设等都需要大量财政投入。食品药品监管部门作为行政执法单位，但在经费预算时当成一般事业单位来预算，监管经费严重不足，仅靠人头经费难以满足监管工作的实际需要。根据《食品安全法》的有关规定，抽检品种不仅需要支付检验检测费用，还需要支付抽检样品购买费用，本级财政需配套相应的检验检测经费，而巴中市系革命老区、贫困地区，财力紧张，现有预算只能保障工作经费，难以有效开展检验检测工作。按国家、省局要求推进基层监管所标准化建设乏力。
　　3.现行体制法制缺陷，工作缺乏安全感和成就感。一是在查办案件过程中，特别是涉及违法犯罪，监管相对人时有毁灭证据、对抗执法的现象发生，而现行的法规体系，食品药品监管缺乏强制措施，不仅难以保障执法人员的人身安全，甚至还会面临追责的危险；二是技术支撑弱，目前监管的手段仅靠眼看、手摸、鼻闻，缺乏监管技术支撑。就全市系统而言，只有一个食品药品检验所，但由于基础条件、人员状况、设备设施、经费保障等因素制约，食品检测业务尚未开展，且药械的抽验比重小、批次少，对行政监督、安全预警和风险管控的技术支撑能力明显不足；在食品检测方面，全市尚没有综合检测中心，求外检测资源和求检结果的时间滞后性极大影响案件定性和案件查办的及时性，工作人员缺乏成就感。
　　三、加强基层食品药品监管标准化建设的建议
　　（一）充实队伍。充实食药监管部门的人才队伍，按要求配备足额的在编人员，特别是在编人员中的行政执法人员。
　　（二）加大投入。国家、省、市加大基层监管站所预算投入，增加基层监管能力建设的专项工作经费，改善办公条件，配齐执法装备，推进基层监管站所标准化建设，提升基层监管信息化、现代化水平。按行政执法部门预算食品药品监管部门的公业务费，以满足监管工作的实际需要。
　　（三）提升能力。国家、省、市加大基层监管执法能力培训，重点倾向于一线，有针对性的开展法律知识、日常监管技能、执法办案技巧等培训，合力打造法律素养高、精通业务、善于监管的职业化、专业化监管队伍。
　　（四）出台政策。国家、省、市出台相应政策，统一基层监管所机构名称、人员配置，明确乡镇监管所人员的主体身份。设置食品药品监管系统事业人员职称及岗位，切实提高基层监管人员的职称及工资待遇。
　　（五）规范运行。国家、省、市出台一些基层监管站所规章制度，强化基层监管所的规范管理，确保基层监管人员依法依章办事、开展有力，提升基层一线食品药品监管效能。