向公共预算转型
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彭 健
新中国政府预算制度形成于20世纪50年代初期。传统的政府预算制度形成于计划经济时代，带有浓厚的计划经济色彩。开始于20世纪70年代末的中国经济改革，不仅触动了高度集权的中央计划经济体制，而且也使财政体制和政府预算制度发生了深刻变化。但我国财政制度与政府预算制度的变革进程并不同步。我国第一阶段的财政改革主要集中于调整政府间财政关系。该阶段的改革从20世纪80年代初开始，到1994年分税制改革实施时初步完成。与财政体制改革相比，政府预算制度改革则较为滞后，在较长的一段时间内未从根本上触动政府预算制度的计划经济本质。
20世纪90年代末，随着公共财政框架构建目标的确立，我国财政改革开始进入第二个阶段。政府预算制度改革是其中极为重要的一个环节。市场经济发达国家的公共财政实践表明，政府预算制度是公共财政运行的基本载体，是市场经济条件下市场力量规范和制约政府收支行为的基本途径。
回顾新中国建立60年以来政府预算制度的发展与变革，正是逐步从带有浓厚计划经济色彩的传统预算制度向现代公共预算体制的重大转变过程。逐步构建和完善与公共财政框架相适应的现代政府预算制度，成为近年来乃至今后很长一段时间内我国财政改革的重要内容。
1949—1951：预算制度高度集权
建国初期，我国国民经济面临着严重困难，出现了较为严重的财政赤字。国家为了扭转这种困难局面，于1950年采取了统一财政经济管理的重大决策，对财政管理实行了高度集中的统收统支办法。1951-1952年又实行了初步分级管理的财政管理体制。1951年3月，政务院颁发《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，将财政收支由高度集中，统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行中央、大行政区、省(市)三级财政，并实行初步的分级管理，各级政府都设立相应的财政管理部门。
随着财政体制的构建，较为系统的政府预算制度也逐步形成。1949年12月27日，政务院发出《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，要求各级政府和中央直属企业部门编制i949年的财政收支决算和1950年的预算，按规定时间编制上报，并明确规定政府预算实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日止为一预算年度，同时规定了预算编制的具体方法和要求。1950年3月，政务院颁发《中央金库条例》，规定国库工作委托中国人民银行代理，国库机构的设置原则上是一级预算设立一级国库，国库工作实行垂直领导。1950年11月，政务院发布《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》(后改＂检查＂为＂监察＂)，确立了财政监察机构的基本任务，并建立起全国性的财政监察网络体系。1950年12月财政部发布《各级人民政府暂行总会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，以满足政府预算管理的实际需要。1951年8月，政务院颁在《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定等执行的程序，决算的编制与审定程序等。
随着上述各种预算法规的颁布和实施，我国的政府预算制度初步建立起来，并在平衡财政收支，促进财政经济状况好转等方面发挥了重大作用。总体上看，在国民经济恢复时期，我国的预算管理权限高度集中于中央政府。一切财政收支项目与程序、税收制度、供给标准、人员编制都由中央决定。全国总预算和决算要由中央政府批准执行，地方预算须由中央政府核定，地方决算要报中央政府审查。
1952—1992：计划经济色彩浓厚
计划经济体制下，我国的财政体制与政府预算制度都具有浓厚的计划经济特征。改革开放以后，随着市场因素迅速发展，财政体制改革成为财政改革的突破口，经历了一系列重大变革，由计划经济时的高度集权逐步转向适度分权。但与财政体制改革相比，政府预算制度改革则较为滞后，一直保留其计划经济时的显著特征。究其原因，一方面，财政体制在这一阶段处于经常变化的状态，中央与地方政府的关注点主要集中在彼此的利益分割的多重博弈问题上，政府预算制度改革缺少较为稳定的政策框架，同时也缺乏通过优化预算内部管理制度约束，降低管理成本、提高资金使用效益的激励机制，从而导致政府预算制度演进长期滞后。另一方面，我国改革开放后所进行的财政改革侧重于财政收科领域，主要是关注如何提高各级财政的增收积极性以及如何处理中央和地方政府之间的财政收入关系，而政府预算制度则更多是偏重于财政支出的安排和管理，涉及的地区、部门利益更加广泛和深入，属于财政改革中的深层次问题。因此，我国政府预算制度在一个跨度相当长的历史时期内一直处于稳定状态。
计划经济体制下，政府预算的基本特征是供给制。虽然其在形式上与国际通行的政府预算一致，也需要提交人代会审议批准才能执行。但实质上，作为政府统一安排财政收支的基本计划，计划经济条件下的政府预算只是国民经济计划的一部分，是中央政府以高度集中的指令性计划配置社会资源的基本工具之一。因此，在这一阶段，我国的政府预算制度具有典型的计划经济特征，主要表现为：在预算形式上采用单式预算；预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则；预算编制方法上长期沿用基数法编制预算；预算编制程序上采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法；预算管理总体上比较粗放，预算编制法制性不强、透明度不高，存在着非程序化和非规范化等问题。而具体到不同的部门、单位以及不同类别的支出，预算管理的方法又不尽相同。
行政单位预算管理。这一时期，行政单位的预算管理基本上采取＂统收统支＂的形式，国家各级行政单位所需经费全部由政府预算拨款。为了加强行政财务管理，严格控制行政经费支出，国家对一些重要的管理制度小断进行完善：1955年实行职务等级工资制度，从1960年起试行工资基金管理制度，严格控制编制人员、执行定员定额。此外，对公杂费、水电费、差旅费、会议费等公用经费支出制定开支标准，经费支出按标准报销。
事业单位预算管理。计划经济体制下，事业单位的财务管理主要有四种形式：一是全额预算管理。采用这种形式的主要是各类学校和科研单位，部分文化、卫生、体育事业单位。该类预算单位的各项收支最初全部纳入预算，后来，改为所需支出全部由政府预算拨款，有零星少量的收入的单位，收入抵补一部分预算支出，或作为预算外资金管理。二是差额预算管理。有些单位有经常而较稳定的业务收人，但不够维持基本单位的支出，以业务收入抵补支出后，不足部分由预算拨款进行补助。采用这种管理形式的单位主要有各类医疗机构、艺术表演团体等。三是专项经费补助。四是事业
单位企业化管理。
改革开放之后，为了调动事业单位增收节支的积极性，对其预算管理方法进行了一系列改革：一是试行单位预算包干法。从1980年起，对行政事业单位试行＂预算包干，节余留用，超支不补＂的预算包干办法；1988年重新制定了新的预算包干办法，变单一包干为分类包干采取四种包干方式：经费和任务挂钩，一年一定；核定基数，比例递增；包死基数，一定几年；核定基数，比例递减。二是支持事业单位合理组织收入。1989年1月，国家财政对事业单位组织的收入加强了管理，并将事业单位的预算管理形式划分为全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理三种形式，使有条件的文教科学文化事业单位积极地合理组织收入。三是为了促进科教事业的发展，1985年和1986年先后开征教育附加费，1987年将高校的助学金制度改为奖学金和学生贷款制度，缓解了资金供求矛盾，减轻了财政负担。1986年1月，国家对科技拨款制度进行了改革，国家对重大科技项目推行招标办法，对科研事业费实行＂归口＂、＂分类＂管理，促进了科研运行机制的转变，加速了科技成果向实际生产的转化进程。
基本建设支出预算管理。计划经济体制下，基本建设资金在预算支出中所占的比重最大，对这部分资金相继采用了以下预算管理方法：1958年以前，基本建设支出预算的编制与分配职能由财政部门直接行使。1958年以后，财政部门委托建设银行经办。从1956年开始，基本建设预算拨款实行＂上存下支＂的资金供应体制，并由财政部门审批基本建设年度财务决算，办理投资核销。这种办法一直沿用到1980年。总体而言，计划经济时期，基本建设投资全部实行财政无偿拨款，是一种＂大锅饭＂式的投资管理体制，助长了部门和单位向国家争投资、争项目之风，并造成投资效益不断下降等问题。
改革开放以来，财政部门作为综合性的管理部门，积极地参与和支持基本建设投资体制的改革，从政策和资金上保证了各项改革的顺利进行。自1979年起，国家对预算内有偿还能力的基本建设项目实行拨改贷制度；后从1985年起，全面推行基本建设拨改贷制度，但效果并不理想；遂又于1986年恢复财政拨款和银行信贷并存的＂双轨制＂。到1988年，拨改贷投资占总基本建设支出的33％左右。实践证明，对有偿还能力和无偿还能力的建设项目采取区别对待的办法，更有利于拨改贷各项规定的顺利执行。为了保证能源、交通、原材料等重点建设项目有稳定的资金来源，国务院决定从1988年建立中央基本建设基金。基本建设基金由建设银行按计划管理，专款专用，年终结转、在财政预算中列收列支。
预算外资金管理。计划经济时期的预算外资金规模较小，因此，这一时期还没有一套完整的预算外资金管理制度，只是制定了一些单项管理制度，包括：各种附加制度，如农业税附加制度，工商税附加制度，城市公用事业附加制度；各项预算外事业费收支制度，如公路养路费制度，育林基金制度，中、小学勤工俭学收益和分配制度；企业各项基金制度，如更新改造资金，企业基金和企业留利。
随着国民经济的高速发展，预算外资金的规模迅速扩大。1981年，预算外收入占预算收入的51.12％，1985年这一比重上升到76.32％，1992年达到110.67％。为了强化预算外资金管理，国务院和财政部采取了一系列健全预算外资金管理制度的相关措施。1983年，财政部发布《预算外资金管理试行办法》，1986年，国务院下发《关于加强预算外资金管理的通知》，对预算外资金的性质、范围、管理方式和基本内容进行明确规定，初步实现了预算外资金管理制度的系统化、规范化。
1992--1998：初步与市场经济接轨
1992年10月，中共十四大报告将我国经济体制改革的目标确定为＂建立社会主义市场经济体制＂，这标志着我国的改革开放进入一个新的时期。1992年，财政部选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、青岛、武汉、重庆和新疆等九个地区进行分税制财政体制试点。1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政体制。这是建国以来力度最大、范围最广、影响最为深远的一次财税制度创新，是我国财政体制的一次重大调整。为了适应社会主义市场经济发展的要求，强化预算管理，我国开始对传统的政府预算制度进行改革。
实施《国家预算管理条例》。针对当时预算管理中存在的问题，在总结几十年预算管理经验的基础上，国务院于1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，从1992年1月1日起施行。该条例的贯彻执行，对于加强预算管理，强化预算职能，发挥了积极的法律规范作用。
实行复式预算。《国家预算管理条例》规定，从1992年开始，政府预算采用复式预算的编制办法，将各项财政收支按照不同的经济性质分解为经常性预算和建设性预算两大部分。1994年3月22日，八届全国人大二次会议通过《预算法》。其中，第二十六条规定，＂中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制＂。根据1995年11月2日通过的《预算法实施条例》，复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但是，从实际操作来看，复式预算的编制只是在原有收支的基础上，对单式预算收支科目按性质和用途的简单划分，复式预算的功能并未能充分发挥。
实施《预算法》。八届人大二次会议审议通过《中华人民共和国预算法》，自1995年1月1日起实施。《预算法》共有十一章七十九条。《预算法》对预算管理的基本原则、预算管理级次、预算组成体系、预算年度、预算管理职权和预算收支范围等预算基本问题以及预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督等预算环节做出明确规定，对预算违法行为具体表现和对违法单位的处罚措施也做出了原则规定。《预算法》的颁布实施，对于健全预算的管理和监督有着十分重要的意义。
实施新的预算会计制度。随着财政体制的重大改革，预算会计主体的业务内容和客体的运行方式也随之发生变化，在计划经济条件下形成的预算会计制度已不适应新形势的要求。1997年，财政部出台包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则(试行)》在内的新的预算会计制度，并于1998年1月起在全国范围内统一实施。
完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将预算外资金严格定义为财政性资金，要求部门向财政部门报送预算外资金收支计划，并提出＂收
支两条线＂的基本管理模式，为预算外资金管理指明了基本方向。与此适应，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等配套文件。
部分地方政府开始实施政府预算改革。随着分税制改革的实施，地方政府初步具备了一定的预算自主权，也逐步成为预算制度创新主体。安徽省(1994年起)、河南省(1994年起)、湖北省(1993年起)、云南省(1995年起)、深圳市(1995年起)等省市结合自身的财政预算现状，借鉴国外经验，突破传统的采用＂基数法＂编制预算的框架，实行零基预算改革。从实际情况来看，率先进行政府预算制度创新的地区，大多是经济不发达地区或老工业基地。这些地区财政压力较大，对预算资金的需求却更为迫切。在中央与地方预算收入分配关系已确定的前提下，只有通过预算制度的创新，提高有限资金的使用效益，才能满足本地区对预算资金的需要。
这一阶段的政府预算制度改革是在社会主义市场经济建设目标确立后进行的，改革目标是对传统预算制度中与社会主义市场经济不相适应之处进行调整与完善。与计划经济时期的政府预算制度相比，该阶段改革的措施和力度都比较大，也取得了值得肯定的成效和经验。但由于我国处于由计划经济向社会主义市场经济转轨时期，不仅存在＂市场失灵＂情形，而且存在＂市场缺失＂问题，市场主体还不足以成为约束与限制政府行为的根本力量。同时，市场主体与政府的沟通机制、制约机制还存在诸多体制性和制度性缺陷，对那些超出法律授权范围、违背市场经济规律和社会公众共同利益的政府预算行为尚缺乏严格的制度约束。因此，这一阶段的政府预算制度改革总体上滞后于经济体制改革的其他方面，并未从根本上触动政府预算制度的计划经济本质，改革还仅停留在起步阶段，政府预算制度仍然存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。同时，政府预算制度改革的滞后也在一定程度上阻碍了我国政府与市场关系从政府决定型向市场决定型的转变。
1998年至今：走向公共化与法治化
1998年，随着社会主义市场经济的深入发展与构建公共财政框架目标的确立，对传统政府预算制度进行彻底改革，成为公共财政框架建立过程中的必经环节。在此背景下，自20世纪90年代末，我国的政府预算制度改革进入全面深化阶段，改革速度开始加快，改革范围逐步扩大，改革措施逐步深入，与公共财政相适应的政府预算制度框架也正在逐步建立起来。
此轮改革首先从一些省市开始，1998年8月，河北省制定《改革预算管理推进依法理财的实施意见》，并于1999年3月按新模式编制2000年省级预算；天津市于1999年实行标准周期预算管理制度；陕西省率先在全国实行国库集中支付制度；安徽省从1999年起在全省实施综合财政预算。
1999年9月，财政部在《关于改进2000年中央预算编制的意见》中指出，2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位，细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。以此为标志，我国的预算制度改革进人以中央政府为主导的全面深化阶段。
为克服传统政府预算制度的弊端，在财政部的统一领导下，我国近年来相继实施了以下预算改革措施：
编制部门预算。为克服传统预算编制内容不完整、编制方法落后等弊端，2000年，财政部首先在教育部、农业部、科技部以及劳动和社会保障部等部门进行部门预算改革试点。2001年，部门预算改革试点部门由4个增加到26个，财政部还选择国家计委、外经贸部、科技部等10个部门进行基本支出和项目支出预算编制试点，试行按定员定额和项目库的方法编制部门预算。2002年，中央各部门按照基本支出、项目支出分别编制部门预算，进一步细化中央部门预算，并在所有行政单位和部分比照国家公务员制度管理的事业单位(共计102个部门)实行试点，按照定员定额和项目库的方法编制部门预算，2003年又增加了127个试点事业单位。2004年，财政部继续深化部门预算改革，完善定额标准体系，在人事部等5个中央部门进行实物费用定额试点，并对一些跨年度的重大支出项目进行绩效评价试点。2005年，全国各省本级和计划单列市开始全面推行部门预算改革，部分地市县也开始试行部门预算编制方法，与公共财政相适应的部门预算框架已初步建立。部门预算改革把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强了行政控制，并提高了预算的透明度。
深化＂收支两条线＂管理改革。为加强对预算外资金的管理，国务院早在1993年就提出实行＂收支两条线＂改革。但由于涉及到各部门的切身利益，此项改革进程艰难而持久。自20世纪90年代末，我国加大了＂收支两条线＂管理改革的力度。1999年颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》，对收支两条线管理办法做出了更为详细的规定。2001年，财政部发布《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见》。2002年，财政部将100多项行政事业性收费和26项政府性基金全部纳入预算管理，取消了227项政府性基金，并将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5个行政执法部门按规定收取的所有预算外收入(不含所属院校收费)全部纳入预算，对国家质检总局、外经贸部、证监会、保监会等28个中央部门的预算外资金(不含所属院校收费)，实行收支脱钩管理。2004年后，在对部分预算外收入纳入预算或实行收支脱钩管理的基础上，总结经验，逐步扩大试点范围。经过多年的努力，在收支两条线的管理范围、清理整顿收费项目、将政府非税收入纳入管理范围等方面，都取得了明显进展。＂收支两条线＂改革的最终目标是将全部财政收支逐步纳入预算管理，逐步淡化直至取消预算外收支。
完善政府收支科目分类。我国原有的政府预算收支科目分类方法是计划经济时期参照原苏联模式确定的，虽后来做过一些调整，但其基本分类方法一直与市场经济国家存在较大差别。自1999年起，财政部开始着手研究如何构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系。2004年，财政部完成新的《政府收支分类改革方案》的前期设计工作，2005年3月，开始在中纪委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省进行试点，并于2007年1月1日起在全国范围内正式实施。新的政府收支分类体系包括：(1)收入分类。按收入来源和性质将预算收入分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入等6类。(2)支出功能分类。主要反映政府活动的不同功能和政策目标，具体分为：一般公共服务、
外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其它支出、转移性支出等17个类级科目。(3)支出经济分类。主要反映政府支出的经济性质和具体用途，包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其它资本陛支出、贷款转贷及产权参股、其它支出。这次政府收支分类改革是新中国成立以来财政分类统计体系最为重太的一次凋整，直接关系到政府预算的公开透明与政府职能的合理转换。
实施国库集中收付制度。为克服传统分散收付制度的弊端，我国实施了国库集中收付制度改革。2000年，国库集中收付制度首先在粮库建设资金和车辆购置税交通专项基金上启动。此外，财政部选择水利部、科技部等6个中央部门进行国库集中收付改革试点。2001年，财政部按新的运行模式和管理办法，共拨付8859笔、114亿元预算资金。2002年，试点部门增加到23个，共计有612个基层预算单位、486亿元的资金纳入了国库集中收付的范围。2003年，82个中央一级预算单位实行了集中支付。2004年，在中央级160多个预算部门中，纳入国库集中收付改革范围的部门已达140个，实施改革的基层预算单位达到2600余个，涉及预算资金2500多亿元。2005年，中央本级、省级、市级开始全面推行国库集中收付改革，并加快了县级改革的进度。2006年起，开始实施中央补助地方专项资金国库集中支付试点，并逐步完善财政国库管理信息系统建设和国库动态监控机制，健全国库集中收付制度法规体系。实行国库集中收付制度后，财政部门可以在任意时点，监控任何一笔预算资金的来龙去脉和使用情况，大大提高了预算资金管理上的透明度。
推行政府采购制度。我国传统的政府采购制度始于20世纪50年代，是一种由各机关和事业单位分散采购的制度，其优点是各机关、单位所需之物自买自用，较为方便，但这种方式的弊端也非常明显。1996年，我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。我国在加入世贸组织后，还面临签署《政府采购协议》的压力。在上述背景下，我国从1996年开始在上海、河北、深圳等地开展政府集中采购的改革试点工作，到1998年试点规模迅速扩大。随着2003年1月1日《政府采购法》的正式施行，我国政府采购的基本制度框架已初步形成。目前，我国的政府采购改革由初创阶段迅速转向全面试点和推行阶段，中央各部门和各地区都在逐步推进政府采购制度，政府采购的规模不断扩大，政府采购的范围也不断扩大，由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。政府采购制度的建立与推广，在规范财政支出管理，提高财政资金使用效益，增强政府宏观调控职能，落实重大经济政策目标，以及反腐倡廉、提高政府信誉等方面都发挥着重大作用。
建设金财工程。财政部自1999年下半年着手建立＂政府财政管理信息系统＂(简称GFMIS)，并于2001年开始试点。2002年初，国务院将＂政府财政管理信息系统＂定名为＂金财工程＂，并将其列为国家电子政务十二个重点工程之一。＂金财工程＂是利用先进的信息网络技术，支撑预算管理、国库集中收付以及财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统。＂金财工程＂规划建设期为2003年至2008年，按照＂试点先行、稳步推进＂的原则，分两期建设。自1999年以来，为支撑各项财政改革，财政部一直在推进核心业务应用软件的开发工作，并适时组织推广实施，已取得丰硕成果。＂金财工程＂不仅是公共财政改革的基础，而且本身也是公共财政改革的重要内容。＂金财工程＂的实施有助于利用现代技术手段细化预算管理，促进预算分配行为的科学化和规范化，提高预算管理效率和预算资金的使用效益。
从本质意义上讲，政府预算制度改革的根本目的是建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代公共预算体制。1998年以来，我国在公共财政的理念之下，从预算管理技术创新人手，实施了诸如部门预算、收支两条线管理、国库集中收付、政府采购制度、金财工程等举措。这些预算改革措施相辅相成，规范了预算资金范围界定、预算编制、预算执行等预算管理环节，初步建立起与公共财政相适应的政府预算制度框架，并在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。一方面，在政府内部建立起集中的行政控制，有助于改进资金分配效率和运作效率，也有助于规范部门的收支活动。部门预算改革在预算编制环节开始将资金分配权集中，并建立起相应的程序与规则来规范预算资金的申请与分配；国库集中收付体制改革和政府采购改革则在预算执行过程中建立起了外部控制体制。另一方面，部门预算改革也有助于人大更好地行使《宪法》和法律赋予的预算审查监督职权，确保资金的分配和使用更好地履行财政责任。这实际上等于给资金的分配和使用加上了＂第二道保险＂。总之，这些预算改革措施在制度层面上促进了公共资源配置中的决策与监督逐步走向透明化、规范化与法治化。
但由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响，我国的政府预算制度改革尚处于初始阶段。我国现行的政府预算制度与公共财政的要求还有着较大差距，主要表现在：预算管理的法治化水平还较低，预算的完整性、公开性与透明度都仍须提高，预算支出效率也处于较低状态。此外，我国现阶段的预算改革尚处于技术层面，近年来的改革措施主要是侧重于解决预算规则与程序层面的问题。
总体而言，1998年后我国的预算改革重点主要是加强政府内部的行政控制。当前的预算过程当中，行政部门居于绝对主导地位，立法机构尚未发挥应有的作用。然而，与政府内部的行政控制一样，立法机构的预算监督也是现代公共预算缺一不可的组成部分。政府内部的行政控制与立法机构的预算监督是相辅相成的。因此，在下一步的政府预算制度改革过程中，增强政府预算的法治化是预算制度改革的重中之重。法治化是政府预算的灵魂，法治性是公共财政框架下政府预算制度的首要特征。政府预算的法治化也是预算具有较强控制力和较高透明度的重要保证。为了增强政府预算的法治性，一方面，在不断加强预算立法的同时，还应加强执法力度，使政府预算法律和法规得到切实贯彻和执行，保障预算活动严格遵循既定的政府预算程序。另一方面，还需积极稳妥地推进立法机构的预算临督，突出立法机构对预算过程的控制，强化各级人大对预算的审查监督职责，发挥好立法机关的在预算过程中的制约作用。这不仅有助于提高政府预算透明度，而且可以最大程度地纠正预算过程中偏差的出现，及时使预算执行结果与政策目标的偏离最小化。