关于非警务活动占用警力问题的调研报告
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随着时代的转型和进步，人民警察的职责范围在不断调整和扩大。在这种背景下，非警务活动自然而然随之形成，成为一种社会现象，表面看来非警务活动是警察在执行公务，参与政府部署的工作、部门联合执法，或为百姓解决困难等等，实际上非警务活动违规或者违法占用大量警力资源，与警务活动争警力，部分警力投向偏离于打击犯罪、维护社会治安的主方向，使主要职责司法活动受到影响。在警务机制改革不断深化的过程中，有必要对非警务活动进行仔细分析和重新审视，尤其要将非警务活动置于民生警务的视野下进行辩证考量和利弊权衡，做到有所取舍，进一步规范公安机关依法履行职责，确保警务活动的最大效益和可持续发展。
一、人民警察职责范围的界定
《中华人民共和国人民警察法》第六条规定了人民警察的14条职责分工，从法律层面上明确了人民警察的职责范围：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督等。《人民警察法》是1995年颁布实施的，在近20年的运行过程中，随着社会经济的不断发展，部分规定脱离了当时的制定背景，与社会治安总体形势和公安队伍建设需要有差距。在具体职责任务方面，社会管理过程中，很多当时规定的职责任务虽然现仍可交由公安机关履行，但随着国家简政放权或者职责定位的日渐清晰，现在可以取消某些审批项目或者划归政府其他职能部门负责。
二、非警务活动的成因和影响
非警务活动是指人民警察实施的那些不属于《中华人民共和国人民警察法》和公安部《110接处警工作规则》规定范围的活动，通俗地讲是指不应由公安机关所从事、承担的各种社会公务活动及群众个人求助等。
（一）非警务活动的成因
一是地方政府的＂要求＂。公安机关目前实行条块结合、以块为主的领导体制，职务任免、经费保障、工作分派与协调权主要掌握在当地党委政府手中。地方党委政府从自身所处的位置、所承担的压力出发，可以不受太多监督制约而向公安机关下达从事或参与非警务活动的指令，但与法律要求并非总是一致。公安机关作为准军事化的力量，其行动模式也以服从命令为常态。虽然《人民警察法》对公安机关依法履职有明确的规定，但现实情况是很多时候警察处于两难境地：听从当地政府指派，不按法律规定的职权履行职责，要受法律追究；而依法行使职权，不按当地政府的指派，又会受到政府责难。以山东省某县公安局为例，2013年，参加政府组织的各类活动15起，共计出动警力500余人次，处置因环境污染、劳资纠纷、债务纠纷导致的集体上访事件9起，共计出动警力260余人次。随着经济的发展，非警务活动工作量呈逐年递增趋势。
二是现有法律不能有效＂适用＂。总体而言，指导公安民警执法的现有法律、规章，有的内容规定过于简单和笼统，如《警察法》全文52条5000余字，大部分规定仅一句话概括，有的可操作性不强，如关于枪支使用的规定；有的程序过于繁复，增加了执法成本，如《公安机关适用继续盘问规定》对继续盘问的规定等。大部分公安法律规范性文件未能有效指导实践，在法律适用上造成了极大的不便和模糊地带。为推动公安工作，公安机关开展了各种活动，出台了各种措施，如在执法方面开展了执法规范化建设等；纪律方面出台的＂五条禁令＂和＂三项纪律＂等；在立法方面制定了一系列规定，如《公安机关涉案财物管理若干规定》、《公安机关执法办案场所设置规范》、《公安机关人民警察盘查规范》等。但遗憾的是这些经过实践检验行之有效的成果没有及时提升到法律层面，未被赋予相应的法律地位，使其不能更为有效地指导警务活动。
三是其他行政职能部门＂缺位＂。我国社会正处于转型期，政府能为社会和公民提供公共服务和公共产品的能力仍有不足。在所有行政机关中，除了公安机关几乎没有提供24小时应急备勤公共服务的单位，警察成为社会治理的全能部门。现实的困境是，公安机关往往赤膊上阵冲锋在所有矛盾纠纷的第一线，不得不建立庞大的机构体系，疲于应付各种非警务工作，任务逐渐偏离警察的职业功能，全社会的服务功能有向警察机关集中的趋势。另外，公安工作具有广泛的社会性，很多时候需要其他部门的支持配合，碍于＂面子＂或者＂礼尚往来＂，造成公安机关难以拒绝其他部门的参与邀请。
四是公安机关内部的＂承诺＂。人民警察的宗旨是为人民服务。近年来，由于公安机关自身职责定位出现＂模糊＂，过度强调有困难找警察，把这一本应作为公安机关内部要求的事项公开向社会承诺。比如90年代末作为经验在全国推广的110＂四有四必＂承诺，就给公安工作带来了较大的负面效应。随着社会日益发展，矛盾的日益增多，人民群众的困难也势必增多，但这些困难往往绝大部分都与人民警察的职责范围无太大的关系，导致公安机关的非警务工作量不断增大。以山东省某县公安局接处警统计为例，2014年1-3月，指挥中心共接到有效警情1820起，其中纠纷类警情145起，占7.9%，群众求助警情996起，占54.8%，交通类警情486起，占26.7%，刑事类警情193起，占10.6%。由此可见，群众求助类警情占了全部警情的半成多，而在此类警情中绝大部分是非警务活动。
（二）非警务活动的影响
非警务活动的危害性已被广泛关注，主要体现在以下几个方面：一是有损警民关系且影响公安机关和政府公信力。公安机关越俎代庖越权插手一些职责以外的事务，不仅影响警察执法的严肃性，也造成公众对整个政府形象的质疑。二是使正常警务工作得不到群众理解支持。正是因为警察被频繁地推向征地拆迁、联合执法第一线，公安机关成为政府不作为、乱作为的替罪羊，损害了民警在公众中的形象，使警民关系恶化，警察权威下降。三是占用宝贵的警察资源。110的设立使＂有困难找警察＂成为现实，在提高公安机关打击现行违法犯罪活动、处置各类突发事件的快速反应能力的同时也为群众提供快捷、有效的＂危、难、险＂综合服务。然而公众对警察的预期远远超出公安机关的职责和精力，使非警务活动冲击、影响了正常的警务活动。
三、科学确定人民警察职责范围，解决非警务活动占用警力问题的意见建议
非警务活动给公安工作带来的困扰与难题是历史遗留、基本国情、实践需求等多种因素造成的。解决非警务活动影响正常警务活动的问题，既需要外部保障，也需要内部规范，这依赖于依法治国的深入推进、公安体制改革的不断深入和警务改革的创新和探索。
（一）完善立法，明确责任。从约束公安机关自身来说，刑事司法活动是在严格的法律规定下进行的，未经法律授权的执法行为要严格禁止，在这方面来说要做到＂有法必依，执法必严＂。而涉及行政治安管理和为民服务方面，立法方面还存在一些空白，需要进一步加强。我们应该看到，公安部早在《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》中就已经明确规定＂严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动＂，但近年来涉及此类大规模调动警力参与超越公安机关职权范围的活动，还是屡禁不绝。这说明仅靠几个部门内部文件并不足以从单方面遏制公安机关参与非警务活动。首先要通过立法，以法律的形式对警务活动和非警务活动的范围进行更明确的界定，明确警务活动紧急处置权力及其条件，明确大规模调动、使用警力的权限及审批程序、内外监督程序，规定对强迫、指使和参与公安机关非警务活动的相关责任人实行责任追究。其次，要从更深层面认识到解决公安机关参与非警务活动的问题，是建立＂有限政府＂的一个重要组成部分和表现。在未来的《行政程序法》立法中要对政府的行政、执法程序予以规范、约束，进而促使其对公安机关的行政指令兼具程序和实体的合法性。最后，法规规章的制定机关，应该及时清理不符合法律规定的、不合时宜的文件、规定，给公安机关这一执行机关更为适用的法律和政策依据。
（二）依法行政，各司其职。解决公安机关非警务问题，除自身努力外，必须依托于政府强力主导、部门真正联动以实现优质行政的大背景之下。各级党委、政府要带头执行法律法规，切实做到依法行政。公安机关自身警务活动决策要依法进行，坚持行政合法性原则，坚持＂三个慎用＂原则，决不能超出法律规定的公安机关职责范围开展警务工作。需要大规模调动警力进行警务活动之前，必须按照规定逐级上报审批，坚决杜绝参与非警务活动。就解决群众非警务求助而言，各地大都建设了城市应急中心与公安110指挥中心一套班子运作，要加强与司法、环保、安监等职能部门间的协作，加快其他部门的＂反应＂速度，确保能够在最短时间内介入，最短时间内处理，减少公安机关的警力投入。建议在政府对各部门的绩效考核如依法行政考核中设立相应指标增加公安话语权，树立城市应急联动中心的指挥权威，扭转警察一家成为＂守夜人＂的局面。
（三）加强引导，强化监督。公安机关要依法实行警务公开，加大法律法规宣传力度，利用微电影、微电台、微博等媒介，采取摆摊宣传、＂流动警务＂等方式，主动向人民群众宣传相关法律法规，讲明公安机关、人民警察的职责，积极促使部分领导干部思想观念转变，杜绝以言代法、以权压法的现象，最大限度减少公安机关因外力影响而从事非警务活动的潜在可能。日常为民服务应坚持立足本职、适当延伸，而不能大包大揽、超越警力资源条件，以免失信于民和浪费警力。应积极告知群众如何正确拨打110，强调＂有危难找警察＂而不是＂有困难找警察＂。与此同时，由政府牵头开展非紧急报警求助分流工作，组织相关部门积极实行社会服务联动，同时在市场经济条件下积极探索公共服务社会化之路，为群众提供更多、更好的公共服务产品，随时满足群众的各种需求。要进一步加大内外监督力度，尤其是强化人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督，形成良好的监督制约机制和良性发展环境。□作者单位：山东省公安厅 E：ZLH
关键词：非警务活动 占用警力 规范