深化乡镇行政管理体制改革研究

　　滨州市结合本地乡镇（街道办）工作实际，在广泛对乡镇办事处机构和人员现状调研的基础上，于2010年开展了全市乡镇机构改革。本文旨在通过分析滨州市乡镇机构改革情况，探讨改革过程中的难点、问题，总结经验，提出对策，为今后深化乡镇行政管理体制，完善基层机构编制管理提供有益借鉴。
　　一、乡镇机构改革基本情况
　　（一）改革前乡镇（街道办）情况。改革前滨州市下辖86个乡镇（街道办），其中，乡镇70个，街道办16个。中央核定乡镇（街道办）一级行政编制3444名，财政拨款事业编制总量控制在3500名以内；行政在职人员2285人，事业在职人员4738人；90%的乡镇（街道办）按照内设4个行政机构、6个事业机构进行设置，共设行政机构382个，事业机构571个。
　　（二）乡镇机构改革的标准和要求。2002年省、市对乡镇办机构设置提出了指导性意见，规定了行政机构4个，财政拨款事业单位不超过6个。随着社会发展，为民服务范围的拓宽，2010年乡镇机构改革按照《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，依据乡镇现有人口、财政总收入、行政区域面积等指标量化成分值后，按照分值细化为三大类型八个档次，并依据类型和档次核定乡镇（街道办）的机构、编制和领导职数。
　　（三）改革后乡镇（街道办）情况。滨州市现辖92个乡镇（街道办）。其中，乡镇63个、街道办29个。全市92个乡镇（街道办）中一类乡镇21个（其中，乡镇7个、街道办14个），仅占全市乡镇（街道办）总数的23%；二类乡镇69个（其中，乡镇55个、街道办14个），占全市乡镇（街道办）总数的75%；三类乡镇2个（其中，乡镇、街道办各1个），占全市乡镇（街道办）总数的2%。
　　截至2011年4月底，全市各县区的乡镇机构改革实施意见全部印发完毕，乡镇机构改革工作正式进入贯彻落实阶段。通过改革，全市乡镇（街道办）行政机构由382个调整为389个（主要原因是撤镇设办，仅2010年6月，经省政府批准，有6个乡镇规划调整设置为10个街道办事处），事业机构由571个减为481个。行政编制在保持总额3408名（省编办批复同意从原3444名中跨层级调整36名行政编制到县区级）不变的前提下，由核定3330名调整为3352名，实有在职2345人，空编1007名；事业编制由3394名调整为3436名，超编1000余人；领导职数由967名减至755名。
　　二、乡镇行政管理体制改革的主要做法
　　（一）量化改革任务，突出做好＂五个一＂（即＂一案一表一卷一谈一纲＂）。＂一案＂是指根据改革要求，拟定了《滨州市乡镇机构改革工作实施方案》对改革原则、方式、范围及目标进行了详细的安排和说明；＂一表＂是根据乡镇改革内容、日常机构编制管理和乡镇工作实际设计起草了《滨州市乡镇机构改革量化评分表》，对县区和乡镇贯彻落实乡镇机构改革工作情况进行细化和量化，用实际工作表作风、用工作实效显水平、用评估分值分高低；＂一卷＂是根据乡镇基层工作实际设计了《实地评估调查问卷》，分改革前、改革中和改革后三个阶段实地了解机构运转情况，反映基层需求。＂一谈＂是摆脱原来集中座谈＂话不附题，赞誉不断，成效不见＂的尴尬境地，进而采取从乡镇机构编制实名制手册中选取6名同志分别进行座谈，切实消除座谈对象顾虑，倾听基层改革心声。＂一纲＂是为做好信息收集，突出改革效果，相应设计了《乡镇改革座谈提纲》确保座谈取得实效。
　　（二）结合工作实际，围绕为民服务谈改革。本轮乡镇机构改革机构限额的界定使乡镇（街道办）机构的综合设置成为必然。一是便民服务体系逐步建立。全市92个乡镇（街道办）均设立了便民服务中心。邹平县韩店镇等部分乡镇还积极推行为民服务全程代理制，逐步建立起了县、乡（镇）、村三级便民服务体系，实行＂一站式＂服务。二是涉农等机构设置综合高效。全市乡镇（街道办）均统一设置了农业综合服务机构、人力资源和社会保障机构，切实服务群众、方便群众、惠及群众。三是选人用人公平择优，确保工作有序高效。为加强监督，在竞争上岗过程中邀请了人大代表、政协委员、纪检人员全程参与。通过理论测试、民主测评、竞岗演说、组织考核、成绩公示等程序严格选拔任用。这种凭党性用干部，以竞争任干部，靠群众选干部的作法，得到了广大群众的认可，产生了积极的效果。从根本上确保了基层管理服务工作的连续和高效。
　　（三）加强工作指导，确保方案落实不走样。一是领导重视，各项工作扎实有效。改革初期，针对工作难度大，改革无法提速等问题，建立了乡镇机构改革进度通报制度；改革中期，为克服改革＂等、靠、拖＂和＂重形式＂等问题，及时召开座谈会、现场交流会，沟通做法，现场教学，确保改革结合实际，转变职能、强化服务。改革后期，为确保改革落实到位，制定了严格细致的乡镇机构改革跟踪落实工作方案。二是实地评估深入细致、解读改革话民生。打破＂听汇报、问情况，来去匆匆，没发现＂的检查＂怪圈＂。沉下身子，深入基层，切实了解和发现改革的优势与不足，机构综合设置的利与弊，群众的盼望与所需。三是查找问题不打折扣，落实整改不走样。对改革过程中发现的机构名称不规范、便民服务中心入驻业务单一、事业站所编制人员细化不到位等问题及时进行了纠正；对事业单位未完成法人登记或变更、人员超编等问题提出了整改意见和办理时限。
　　三、乡镇政府职能履行中存在的问题及原因
　　虽然滨州市乡镇政府在推进社会主义新农村建设中起到了巨大作用，但是乡镇政府的职能与深化农村改革、与实现农村经济和谐发展、与当前农村工作形式的变化仍然存在诸多问题。
　　（一）乡镇政府机构职能不够清晰。由于市县政府任务及其指标的主要评价、考核方式采取＂一票否决制＂，将乡镇政府和其主要负责人的政绩、升迁与之挂钩，乡镇政府不得不将主要精力放在完成上级交办的任务和应付各项评比检查中，而不能很好地履行乡镇一级政府的主要职责。特别是，乡镇作为最基层的一级人民政府并没有相关行政监管和执法的权力。缺乏有效的行政管理手段，加之有关部门在乡镇的工作机构都纷纷上收，实行垂直管理或条管为主，乡镇工作存在着严重的责权不对等。特别是在进行经济发达镇试点工作过程中，这种矛盾表现的尤为突出。
　　（二）乡镇（街道办）建制设置不合理。目前，滨州市乡镇存在个数多、规模小，乡镇区划面积、人口数量差距较大的问题。据调查，全市大的乡镇区划面积达500多平方公里，如马山子镇641.11平方公里，滨海镇589.26平方公里，而小的乡镇区划面积仅有25平方公里，如市西街道办事处，相差20多倍；人口多的乡镇达13.26万人，如魏桥镇，而人口少的乡镇只有1.5万人，如下河乡，相差近10倍。由于乡镇建制设置不合理，在乡镇配备的领导职数和机构编制差别不大的情况下，无形中给人口多、面积大的乡镇带来了管理难度。
　　（三）管理体制不顺畅，工作机制有待创新。一是随着农村综合改革的推进，乡镇的学校、卫生院、林业站、水利站、土地管理所等事业单位均实行县（区）工作部门和乡镇双重管理的体制。但由于这些事业单位的人权、财权、物权均被上划到县（区）工作部门，乡镇对这些部门管不着，指挥不动，造成各部门之间工作难协调，相互推诱扯皮，政令不畅，效率低下。二是上级对乡镇的评比检查过多、过滥。应付检查似乎成了乡镇的中心工作，各乡镇普遍存在疲于应付各项检查的情况，不能把大部分精力放在群众的农业技术、文化等方面的指导服务上。同时也加重了乡镇的财政负担。三是一些上级业务部门没有转变观念，任何事务都要求乡镇一级去落实和完成，使乡镇政府成了一个＂婆婆政府＂、＂万能政府＂，管了许多不该管、管不了、管不好的事情。
　　四、乡镇行政管理体制改革的对策和建议
　　职能没有明确定位，机构的精简也就失去了科学的依据，只能是就机构论机构、就精简人员而精简人员。如此，在部门权力利益化倾向的驱动下，改革成果很快就会被蚕食，旧机构不断膨胀，新机构不断增加。由此可见，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上对乡镇职能进行科学定位，切实转变乡镇机构的职能。
　　（一）明确职能定位，促进乡镇机构职能转变。为适应新农村建设的需要，按照建设社会主义新农村的新要求，乡镇政府的主要职能定位在：＂促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定＂。要切实实现乡镇政府职能的转变，须准确把握以下几点：
　　一是以科学的发展观、正确的政绩观指导乡镇政府职能转变。在农村实际工作中，一项富民、利民工程，需要一代人乃至若干代人的艰辛努力才能完成。滨州市冬枣产业的形成、魏桥棉纺织业的崛起、盟威活塞打入国际市场，都充分说明了这一点。实践证明，要彻底转变乡镇政府的职能，首要的是树立和落实科学发展观，按照以人为本的要求更新理念、更新观念、转变职能；按照全面、协调可持续发展的要求，全面履行乡镇政府发展经济、社会管理、公共服务、维护稳定的职能。其次是树立正确的政绩观。把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本目的；把重实干、求实效作为实现政绩的重要途径；把党和人民的要求作为评价政绩的重要尺度。
　　二是转换乡镇干部思想观念，以干部思想观念的提升推动乡镇职能的转变。转变乡镇职能，关键是干部思想观念的更新和转变。乡镇干部思想不解放、观念不更新，工作方式方法、工作作风就很难改变，乡镇职能也就不会发生质的转变。乡镇干部还应切实转变领导作风和工作作风，树立为民、务实、清廉的良好形象，努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层政府，实现由＂权力政府＂向＂服务政府＂的转变。
　　三是改革政绩考核制度，以科学的考核评价体系引导乡镇政府职能的转变。建立乡镇政绩考核制度，关键是规范上级部门对乡镇的考核。今后，应严格控制上级部门对乡镇的各类检查验收、达标评比活动，重点清理规范上级部门对乡镇工作的＂一票否决＂事项。凡涉及到对乡镇政绩的考核，上一级党委、政府应做出统一安排部署，取消上级部门下达乡镇不合理的＂一票否决＂硬指标，真正使乡镇从被动应付各种评比检查活动中解脱出来，把主要精力用到为农民办实事、搞服务上来。
　　四是理顺县、乡、村关系，以规范的县乡村事权、财权、用人权、促进乡镇政府职能的转变。在实际工作中，根据权责一致的原则，赋予乡镇相应的财权、用人权，分清主次、明确责任。县级政府要将直接涉及农业农村经济、技术和生产等方面的微观和具体事务赋予乡镇政府，避免＂权在县上，钱在县上，责在乡镇，事在站所＂，使乡镇政府切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到为农户和各类经济主体进行示范引导，提供政策服务和营造发展环境上来，促进农民增收。
　　（二）科学设置、调整乡镇（街道办）建制和规模。一是对县城驻地及部分城郊结合部的乡镇可以撤销改为城市街道办事处，作为县（区）委、政府的派出机构。第一，乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县（区）级政府办事处，不再设人大、政协。办事处设主任l名，可由办事处党工委书记兼任。办事处不设上下对口机构，核定办事处机关行政编制在15-20名，部分规模较大的街道可适当增加一些编制，但不得超过30名。截至目前，经省政府批准，滨州市已有西董镇等17个乡镇撤镇设办，街道办事处个数增加到29个，占全市乡镇（街道）总数的31.5%。第二，办事处不再有独立的财政收支预算，其开支全部纳入县一级管理，由县级政府安排人事与财政，做到事权与财权的统一。第三，区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对公益性机构加强财政保障，经营性机构可转为经济实体，不断提高事业站所自我约束、自我发展和公益服务能力。
　　二是对以农业为主的乡镇，可在对现有乡镇政权架构基本不变的情况下，组织民政、规划等部门进行调研、论证，调整乡镇规模，进行合理撒并。根据乡镇发展特点，滨州市乡镇规模建议以区划面积70-100平方公里、人口以3-5万为宜。通过乡镇合并，有利于理顺乡镇政府职能，精简机构和编制，使乡镇机构更加精干高效。
　　（三）完善制度，改进方式，提高社会管理和公共服务水平。要加快建立和完善重大问题集体决策制度、社会公示与听证制度、村务公开和民主管理等制度。建立科学的政绩评价标准、考核制度、监督查处制度和奖惩制度。转变领导方式和工作方式，严格控制对乡镇党政领导的＂一票否决＂事项，坚决清理规范各类评比达标表彰活动。加强和改进对村级党组织的领导和对村民委员会的指导，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，扩大和健全农村基层民主，支持、帮助村民委员会和村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，推进社会主义新农村建设。
　　（四）完善事业单位管理体制，建立农业社会化服务体系。对以乡镇管理为主、上级部门进行业务指导的事业单位，乡镇党委、政府履行统一领导和管理的职责与权限，上级业务部门履行业务工作的指导和考核的职责与权限。切实改变过去长期存在的＂看见的管不住，管住的看不见＂的状况，真正实现人力、财力、技术资源在一定范围内的合理配置和使用，建立起一套规范、科学、完善的农村和农业社会化服务体系。
　　作者单位：滨州市编办
　　关键词：乡镇机构改革 管理体制研究