浅论新形势下检察法律监督体系的完善与延展

　　检察法律监督是检察部门根据国家宪法授权、依照法律规定程序进行的法律监督活动，是维护宪法和法律统一正确实施的司法活动，这种监督形式既包括对刑事诉讼活动的法律监督，也包括对民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，而且还包括对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督，还包括对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为的监督。但目前实践中检察机关法律监督体系尚未完全成熟定型，检察法律监督的范围、与诉讼制度的关系等问题一直是司法实务界的困惑点。
　　一、改变监督不足配合有余的现状，促进司法办案与检察法律监督的融合发展
　　在现行的办案实践中，各级检察机关的部分业务分工依然延续公诉部门既承担公诉职能，又承担刑事审判活动监督职能；侦查监督部门既负责侦查活动监督、立案监督还负责批捕；刑事执行检察部门负责对被监管人员再犯罪案件的批捕、起诉。在实践中，集中了大量的办案力量完成司法办案任务，由于任务过于繁杂，也缺乏有力的组织保障，检察法律监督并未得到应有的重视，而且，＂重法检配合轻依法制约，重常规诉讼轻业务监督＂的局面未能得到有效的改变。
　　在检察法律监督中，检察机关不是普通司法诉讼活动的参与者，而是介入各项诉讼活动对程序中的不当行为作出评价，即依法启动相应的法律程序（提出抗诉、建议再审、书面或口头提出纠正违法以及提出检察建议或意见等），促使相应机关再次审查、纠正违法或启动正常诉讼程序。对于在诉讼活动中发现的违法情况，由于诉讼法并未就纠正违法的程序作出具体法律规定，因此，实现检察法律监督的后果，需要相应机关必要的回应。导致检察法律监督目标的实现，往往要靠相应机关自身的纠正来实现。实践中，在基层案件量大，案多人少的矛盾持续突出的情况下，有限的办案力量只能向有时限要求的＂硬任务＂倾斜，而检察法律监督这个＂软任务＂只是在办案之余才能予以兼顾。从区院近年的监督实务情况来看，司法办案与检察法律监督的发展不平衡问题突出，检察法律监督的亮点还是不够突出。
　　二、办案活动与检察法律监督的适当分离
　　当前检察机关的监督机构设置、职权、人员配备、流程等方面都还存在一些不够科学合理之处。检察法律监督职权被分散配置到多个内设机构，比如监督职能被分解到民行、侦监、公诉、刑执等部门，侦查活动监督职能被视为审查逮捕、审查起诉职权的延伸职能，一定程度上抑制了诉讼监督职能的充分发挥，同时，也难以避免＂多头监督＂＂重复监督＂的情况，影响检察法律监督质效。
　　通过检察法律监督资源的优化配置，能形成新的检察法律监督格局。按照法律的规定，检察机关同时承担司法办案和检察法律监督职能，但并不等于必须由同一个部门承当两项职能。建议进行积极的探索，考虑分别设立专司检察法律监督职能的侦查监督、刑事审判监督、民事检察、行政检察、刑事执行检察等业务机构，以及专司司法办案职能的审查逮捕、公诉等业务机构，实现＂诉讼业务部门不监督、监督业务部门不诉讼＂。逐渐建立司法办案和检察法律监督＂一体两面相辅相成＂又平行独立发展的新格局。同时，在国家安全、职务经济犯罪检察、未成年检察等业务机构，适应专业化办案的需要，探索一体化办案模式，在特定领域延续并丰富司法办案和检察法律监督的融合发展模式。从而理顺司法办案与检察法律监督的运行关系，二者既适当分离又协作配合，前后衔接、交替推进、相互影响，强化检察法律监督的实效。
　　实际上，所谓＂公诉＂已经不再是原有比较单一的刑事定罪公诉，还包括简易程序、速裁程序、认罪认罚案件中的量刑公诉，针对侦查行为合法性的程序审查公诉，针对违法所得没收的民事追缴公诉，此外还有民事公益诉讼、行政公益诉讼。这些公诉，各有自己的目标、程序轨道、运作模式、司法责任，是否提起公诉已经不足以涵盖这些内容，而实行公诉也已经拥有全新的外延。起诉裁量的权力要素包含立案审查、调查核实、补充侦查、侦查引导、提起公诉、不起诉等。实行公诉是提起公诉后，主要在法庭活动等审判活动中支持指控的诉讼权力，权力要素包含支持公诉、公诉变更、补充侦查、量刑建议、上诉（抗诉）、刑罚执行监督等，其核心或基本权能是支持公诉。事实上，起诉裁量与实行公诉也需要不同的职业素能，适当分权有利于优化检力，有效调配检力，实行专业化办案。
　　三、检察法律监督体系的进一步完善
　　随着刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的修改和司法体制改革的深入推进，相关法律和中央司法体制改革文件赋予检察机关新增职能。然而，执法活动、诉讼活动点多面广、动态灵活，而且检察法律监督办案力量有限，要求全覆盖、无遗漏的监督是不切实际的，因此，检察法律监督只有突出重点，才能取得应有的实效。
　　检察法律监督的范围应与执法、司法机关权力运行的过程相一致，覆盖执法、诉讼活动的各个阶段和环节，不应有不受监督的盲区、死角。检察法律监督作为一项原则在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中均有明确规定，奠定了对诉讼活动进行全面检察法律监督的法制基础。不过，检察职权的规定与检察职权的具体实现并不是等值的，检察职权的规定是一种对权力的确认，而检察职权的具体实现必须考虑实现的具体条件和风险。在基本职能意义上，检察法律监督应当包括对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，包括对履职中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的法律监督，包括对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的法律监督。
　　探索不同诉讼体系、执法司法体系中检察法律监督的职权配置，是完善检察法律监督体系的基本要求。当前，刑事诉讼监督工作模式、理論和实践做法已经比较成熟，应当让刑事诉讼监督起到模板和带头作用，牵领民事检察、行政检察工作，让检察法律监督工作更有生命力。检察机关的宪法定位为国家的法律监督机关，检察权是法律监督性质的权力，其根本属性和具体权能都统辖在法律监督这一宪法明文规定的法定职权之中。无论是参与诉讼活动，还是在诉讼活动中监督其他诉讼参与机关，以及对法律规定的其他执法司法活动的检察法律监督，都是在行使宪法所赋予的法律监督职责。在检察法律监督体系完善和成熟定型阶段，必然需要人民检察院组织法明确职权，并出台专门的检察法律监督程序法，在统一立法中秉持立足检察权性质、构建体系化监督模式、构建检察法律监督效力体系以及健全激励与制约体系等理念，维护公平正义。