我国碳排放交易配额初始分配研究
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摘 要：碳排放配额的初始分配作为影响碳交易制度有效运行的重要因素，关系着低碳目标的实现。本文结合欧美等地区的实践，对现行的三种分配方式进行考察，并剖析了免费分配的不合理之处。在此基础上，提出我国在碳交易中选择拍卖分配较为理想。
关键词：碳排放配额；初始分配；免费分配；拍卖分配
2011年国家发改委在碳排放交易试点工作启动会议上，将北京、广东、上海、天津、重庆、湖北和深圳7省市确定为首批试点省市。2014年4月，随着重庆市《碳排放权交易管理暂行办法》的公布实施，国家发改委确立的交易试点已全部启动工作，中国碳排放权交易平台建设的序幕陆续拉开。
一、碳排放配额初始分配的主要方式
碳排放权交易制度中有一个重要问题，就是碳排放配额如何分配。碳排放配额初始分配，是指管理机构以排放配额的形式规定个体的资源使用权，目前主要有免费分配、拍卖分配、混合分配。
（一）免费分配
免费分配，是管理机构依据一定的标准将排放配额免费分配给企业，主要包括祖父制和标杆法。祖父制最为常用，是以排放主体在基准期的历史平均排放量为基础确定应获得的碳排放份额。祖父制一般情况下不会对企业带来较大影响，可以保护产业竞争力。
标杆法，是监管机构建立各行业的基准排放率，然后用排放主体的产量乘以基准排放率来获得所应得的配额。该基准可以是行业内的平均排放量、燃料消耗量或单位生产量。标杆法与祖父制的不同就在于各企业碳排放密度的高低不会影响碳排放权的分配，可以解决祖父制下一些较早采取减排的企业获得较少配额，而污染大户获得较多配额的问题，更多体现了实质正义。
（二）拍卖分配
拍卖分配，是由管理机构规定一定的拍卖方式，企业通过竞价来获取排放配额。根据定价方式的不同，可以分为密封竞价拍卖和上升竞价拍卖。前者是由竞价者同时提交需求方案，拍卖者将需求加总形成总需求曲线，总供给外生给定，总需求和总供给相交决定了市场出清价格。大于该价格的需求均得到满足，等于該价格的需求则由管理机构定量分配，低于这一价格的不能获得配额。后者就是在开放的竞争环境中，每个竞价者都可以按其意愿出价，由出价最高者获得配额。
拍卖分配有效遵从了＂污染者付费＂原则，使企业通过支付相应对价来获得配额，同时政府可以将获得的拍卖收入用来减少扭曲性税收和完善地方财源建设。
（三）混合分配
混合分配，即免费与拍卖混合的分配，指一部分配额免费分配，另一部分实行拍卖分配。采用此方式的国家一般会随着时间推移，逐步扩大拍卖的比例。在实行碳排放交易制度的初期采用此方式，是为了起到一定的过渡作用，避免给企业造成不适应。但是，其弊端也不可避免，随着时间推移到实行拍卖分配时，碳排放权的获得需要支付相应的对价，企业还是不适应，还是会遭到利益受损企业的抵制。
二、域外碳排放分配方式的实践
目前国际上碳排放配额的分配方式几乎没有完全采取免费分配的例子，因此笔者在此主要围绕欧盟碳排放交易体系（EUETS）的混合分配和美国区域温室气体减排行动（RGGI）的拍卖分配进行分析。
（一）欧盟的混合分配
配额免费发放可以削弱企业的抵制情绪，这在碳排放市场设立初期接受度最高。但是欧盟的实践效果并不如人所愿。它无法体现行业排放和企业排放的个性差异，难以充分有效配置碳排放配额。而且这种方式不利于资源（因配额具有一定的稀缺性而产生了价值，故有学者认为其属于一种资源）流向积极减排的企业，降低了减排的积极性和低碳技术的推广应用。
欧洲委员会在第一阶段和第二阶段实施效果的基础上，于2009年对相关法律框架进行了修改，决定在第三阶段（2013-2020年）将免费发放的部分逐步过渡到拍卖法。据统计，EUETS最初两年的年均减排成本在6-18亿美元之间，但每年潜在的因将免费配额以成本形式转嫁给消费者而获得的财富可达480亿美元左右。从这个角度来看，欧盟这种注重初始免费分配的方式并不能有效地解决社会公平问题，反而进一步使企业对拍卖法产生抵触。
（二）美国的拍卖分配
美国的RGGI，是全世界第一个拍卖接近全部配额的碳排放交易体系，旨在实现发电行业的节能减排，是较为少见的只对某一行业进行覆盖的碳交易。
从实施效果来看，有学者将其称为＂双重红利＂，即政府获得的拍卖对价不仅可以解决环境问题，还可以降低社会运行成本，将其用于减税、低收入者的社保中。对于免费分配可能带来的逆向激励之弊端，拍卖法将配额的获得予以有偿化，可以使得较早实行减排的企业真正受益。因此拍卖法可以真实的反映出减排成本，为碳交易市场提供一个可靠的价格信号。
三、我国碳排放配额初始分配的应然选择
我国碳排放交易试点的启动，是政府做出的一种战略性选择，碳交易在全国范围内的普遍实施将是一个必然趋势。在试点期间，从理论和实践上为我国探索一个更能有效表达公平效率、更有活力的分配方式，尤具战略意义。
（一）免费分配的不合理性
之所以偏好免费分配，就是为了保持本国企业的国际竞争力。如澳大利亚实施EAP的主要目的就是为了对那些生产出口产品并因碳排放交易的实施而处于不利地位的企业提供援助。其不合理之处，主要有：
（1）不利于发挥市场的作用。免费分配的根源是国家为了使其国内经济、涉外企业的国际竞争力甚至政府官员的政绩不受影响，从而以一种无偿的配额分配制度对企业予以＂补偿＂，将碳交易可能带来的经济波动降到最低。这种方式对企业经营不会造成负担，甚至可以使其借机提价来获利，把自身负担转移给消费者。毫无疑问，这将会导致国家管理在公益与私益、公平与效率之间顾此失彼，不符合政府善治的要求。
在配额分配上，政府过度插手就会抑制市场。分配方案的选择与确定，尤其是在从免费分配到拍卖分配的演进、碳配额的计量等专业性问题上，政府完全可以通过细小的制度改进把它交给市场，完善社会治理方式。
（2）不利于可持续发展。改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但是资源过度消耗、环境严重破坏也是事实。从发展经济学上讲，这会陷入一种过分追求数量的＂有增长无发展＂的怪圈。
可持续发展中人与自然的协同发展是文明发展的核心要求，我国的经济发展应当以文明发展来解构唯GDP的增长主义。免费分配是一种充分顾及企业感受的方式，但是我国的企业普遍环保意识淡薄，因此，继续选择免费分配在实践中会与碳排放交易的制度目标产生一定程度的背离，与可持续发展的理念不符。
（3）违背《补贴与反补贴措施协议》（SCM）与国际气候变化法的基本精神。免费分配可以看做是政府为企业提供的一种财政资助，政府放弃应得收入使企业获得优惠，可以认为构成SCM下的补贴行为。《京都议定书》第2.1（a）中规定＂逐步减少或消除所有的温室气体排放部门违背《公约》目标的市场缺陷、财政激励、税收和关税免除及补贴，并采用市场手段。＂同时，《联合国气候变化国际公约》鼓励各国采取更有力的措施应对全球气候变化，免费分配则会使减排效果和清洁技术的研发运用效果大打折扣。
（二）我國碳交易中应实行拍卖分配
与免费分配相比，拍卖分配方式在实现节能减排目标上更具有战略意义。从理论上讲，拍卖分配不仅符合WTO的基本规则（尤其是SCM）和国际气候变化法的精神，而且能使政府转变职能与市场发挥协调作用，最终使经济社会走向可持续的文明发展。从实践中，欧盟提出要在第三阶段逐步转变到拍卖分配方式，充分显示了拍卖分配的巨大活力。对于混合分配方式，作为一个短期过渡阶段，它的最终目标也是要向拍卖分配转换，也显示了拍卖分配的长远性。
十八届三中全会作为一个对未来中国几十年的发展具有指导意义的转折点，提出＂使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用＂。在碳交易中，采取拍卖分配方式才能更好凸显＂市场决定资源配置是市场经济的一般规律＂。我国现在实行碳交易试点的7省市，是为即将覆盖全国的碳交易做出的一次制度尝试。这可以为该分配方式的成熟化、适用性和本土化做出有益的探索，而且能够使人们尤其是企业更好的适应这种配额分配方式，以更有效率的完成从局部到整体的过渡。
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作者简介：
王欣（1990～），男，汉族，山东省枣庄市人，首都经济贸易大学2015级宪法学与行政法学专业在读硕士研究生，研究方向为行政法学。