我国政府绩效管理中的公众评议研究
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胡晓东 陈珏如
摘要：公众评议是富有中国特色的公民参与政府绩效评估的有效形式之一，对公众评议的研究是我国政府绩效管理研究绕不过去的话题，其对于提高政府行政效率、提升公共服务水平、提高公众满意度的作用都是不可小嘘的。但我国各地政府对公民参与政府绩效评估的重视程度还是不够，从小到评估主体的选择，大到评估指标体系的设计，都不尽科学。要解决现阶段我国公众评议存在的问题，增强我国公众评议的科学性和有效性，充分发挥其应有的作用，应该从选择评估主体、确定评估内容、设计评估指标以及评估结果运用这四个方面入手。
关键词：政府绩效管理 公众评议 问题 对策
政府绩效管理是运用科学的方法，对政府绩效做出尽可能准确的评价，并在此基础上对政府绩效进行改善和提高，包含绩效计划、绩效监控、绩效评估、绩效反馈四个环节。其中，绩效评估是政府绩效管理的核心内容。能否实现对政府绩效客观、科学、公正、有效的评估，是决定能否实现绩效管理的关键。公众评议通常是在各级党委和政府的领导下，通过组织公众有序参与政府绩效评估，以推动政府提高行政效率，提升服务水平的工具。由于公众评议是富有中国特色的公民参与政府绩效评估的有效形式之一，在我国众多公众评议政府的实践案例中，尤以云南昆明市政府公众评议的案例比较典型。
一、公众评议的理论基础
1.新公共管理理论
新公共管理理论是伴随着20世纪80年代后西方行政改革浪潮而兴起的一种现代形态的公共行政理论，是＂管理主义＂运用于公共部门的结晶。新公共管理的理论假设是：公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的，主张在政府管理中注重结果，以顾客为导向，采纳企业化的管理方法提高行政效率，引入竞争机制提高服务质量。公众评议作为政府绩效评估的有效形式之一，是对政府绩效结果进行衡量与评估，这一点与新公共管理中注重结果的理念不谋而合。另外，新公共管理所倡导的＂顾客导向＂，政府将公众视为顾客，为其提供优质的公共服务，决定了在政府绩效评估的过程中必须将公众纳入到这一主体结构中，这也是公众评议在我国兴起的原因之一。
2.新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思、批评的基础上提出和建立的，是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。新公共服务的基本理念是，全体公民才是国家、政府的所有者，政府的基本职能既不是＂掌舵＂也不是＂划桨＂，而是回应公民诉求、为公民提供服务，对更大的公共利益负责。正是基于这样的理念，包括公众评议在内的政府绩效评估，应该以公民为中心，以公民满意为标准，评估过程必须有广泛的公民参与。
二、昆明市政府公众评议的案例回顾与问题解析
云南省昆明市群众评议市直机关行业作风工作，是在昆明市委、市政府的领导下，围绕为民务实清廉要求，通过组织群众有序对87个市级部门和27个公共企事业单位的工作作风进行公开评价，进一步改进工作作风、密切联系群众，推进机关行业作风建设取得新成效的公众评议。
1.案例回顾
（1）评议主体构成及评议办法
评议采取问卷测评、网上测评、定向测评和日常考评相结合的方式进行，以综合得分（以百分制计算）为评议结果。问卷测评部分，由包括市党代表，市人大代表，市级民主党派负责人代表，市级离退休干部代表，市级领导、各机关部门干部职工代表等在内的五千多名各界代表，通过填写《昆明市2014年群众评议市直机关行业作风问卷测评表》（以下简称《问卷测评表》）完成。网上测评部分，由社会各界群众登陆昆明信息港网站通过网上测评完成。＂满意＂为100分，＂基本满意＂为85分，＂不满意＂为50分，＂不了解＂为无效票、不计分。问卷测评和网上测评的得分均为各类别测评分之和。
（2）评议内容
评议内容主要有五点，一是贯彻落实中央＂八项规定＂和省委＂十项制度＂、市委实施细则的情况。二是落实市委、市政府关于＂四风＂方面突出问题专项整治工作部署的情况。三是党的群众路线教育实践活动意见建议整改落实的情况。四是履行职责提高行政效率和服务水平的情况。五是＂春城热线＂等新闻媒体反映群众投诉举报问题办理的情况。《问卷测评表》和网上测评中对全部114个参评单位都只有一个评估指标即对参评单位行业作风的评价。该评估指标下设四个选项即＂满意＂、＂基本满意＂、＂不满意＂和＂不了解＂。另外，《问卷测评表》比起网上测评多一张昆明市市级机关行业作风问卷调查表，问卷仅包括3道题，单项＂对市级机关作风的总体评价＂，多选＂市级机关行业作风还存在哪些突出问题＂以及＂加强全市机关行业作风建设的意见建议＂的开放式问题。
2.昆明市政府公众评议的问题及原因分析
（1）评议存在的问题
第一，昆明市公众评议的评估主体选择不尽科学，评估主体主要分为两大块，一是参与问卷测评的5000多名各界代表，二是参与网上测评的上万名公民。从评议工作方案中我们可以看到，问卷测评部分是由特定的5000多名代表完成。很明显，参与问卷测评这些代表与普通公民之间有较大的差别，他们与政府千丝万缕的关系使他们代表不了普通群众。由他们进行评议并占较大比重，很难得到客观的评议结果，评议结果也得不到群众的认可。其次，任何一个评估主体都不可能同时了解全市114个参评单位的工作内容、工作情况，要求评估主体对114个参评单位进行评估，势必得不到客观、公正的评估结果。
第二，与评估内容相比，昆明市群众评议行业作风活动的评估指标体系的设计实在是过于简单，或者根本称不上有评估指标体系。对于每一家参评单位来说，评估项目也就是评估指标，都只有一个，就是＂对参评单位的作风评价＂，下设＂满意＂、＂基本满意＂、＂不满意＂、＂不了解＂四个选项。首先，评估指标作为评估内容的载体，只应该比评估内容更详细、更具体，而绝对不是在五个较为详尽的评估内容的基础上，设计出一个单一、宽泛的评价指标。其次＂作风评价＂本身就是一个非常抽象、宽泛的概念，将＂作风评价＂这一概念作为一级指标必须下设几个二级指标才能做出有效的评估。最后，虽然提高公众满意度是公民参与政府绩效评估的主要目标之一，但是，用＂满意＂、＂基本满意＂、＂不满意＂这样模糊、难以量化程度的选项中来描述＂作风评价＂，评估结果的准确性与客观性会在很大程度上受评估主体心理因素影响。
（2）原因分析
第一，评估主体对评估对象缺乏了解。评估主体是对评估对象做出评价的人。评估主体是绩效管理的核心要素，评估主体的选择科学与否直接决定了绩效评估结果是否客观、准确，直接影响了绩效评估的科学性。从信息加工的观点来看，绩效评估就是评估主体对与评估对象有关的绩效信息进行观察、搜集、储存、提取、整合和测算的过程。评估主体对评估对象的熟悉程度决定了其对评估对象绩效信息的掌握程度。只有由了解评估对象绩效信息的评估主体，对评估对象进行评估，评估结果才谈得上客观、公正。但昆明市对评估主体的选择过于简单，没能选出真正了解评估对象的主体，造成了评估主体选择不科学的问题。
第二，评估指标抽象、简单、笼统。评估指标的设计是影响政府绩效评估科学性、客观性和准确性的决定性因素。绩效评估指标就是评估因子或评估项目，解决的是从哪些方面来对评估对象的绩效进行衡量或评估的问题。在对评估对象的绩效进行评估时，指向评估对象绩效的各个方面就是评估指标。绩效评估指标是绩效评估内容的载体，是评估对象职能具体化的外在表现。这就要求绩效评估的指标要有针对性，且不能是抽象、笼统、宽泛的一个单一指标，而应该是由多个相关评估指标构成的评估指标体系。抽象、笼统、宽泛的评价指标不利于评估主体对评估对象进行准确地评估，也得不出能够帮助评估对象进行有效绩效改进的评估结果。昆明市公众评议的评估指标过于简单、抽象、笼统，评估指标体系的设计不尽科学，有待完善。
三、昆明市政府公众评议的解决对策
政府绩效评估中的公众参与会由于公众信息、知识、理性不足而存在缺陷，但不能据此否认公民参与政府绩效评估在改进政府工作效率、促进公正公平、提高服务质量方面的重大价值。
1.科学选择评估主体
评估主体的选择是影响公众评议科学性的重要因素。根据绩效管理理论，选择绩效评估主体的第一原则是，评估主体所评价的内容必须是基于他所掌握的信息。如果评估主体被要求对其不了解的情况做出评价，就很难保证评估的准确性和客观性，严重影响评估结果的有效性，进而对整个评估造成巨大的影响。作者认为，科学选择评估主体的标准在于所选择的评估主体是否了解评估对象、评估内容，是否掌握评估所需要的评估信息。公民普遍信息获得渠道有限，在选择评估主体时，使政府的直接相对人占一定比例就显得非常有必要。直接相对人与政府机关有直接的接触，对于政府的行业作风、工作情况比其他公民更具有发言权，是评估主体的合适人选。就和昆明市公众评议一样，大部分城市的评议活动的评估主体都是随机的，其中他们大部分属于间接相对人。这些评估主体对评估对象并不熟悉，也不掌握评估信息，间接相对人数量过大对得出客观的评估结果是不利的。
2.合理确定评估内容
合理的评估内容应该是在综合考虑评估目的、评估对象、评估主体这三个因素后的基础上确定的。首先，评估内容要和评估目的保持一致。只有评估内容与评估目的保持一致，评估才能实现预定的评估目的，发挥评估的作用。第二，评估内容应根据评估对象的特点、工作职能、工作内容进行确定。昆明市的公众评议对所有评议对象采用同样的评估内容进行评估，这样是非常不科学的。正是因为评估对象有差异，工作的侧重点不同，需要进行评估的内容也不尽一致。昆明的评议活动在确定评估内容时，忘记了评估对象的不同，采用相同的评估内容进行评估，降低了评估的有效性。第三，确定评估内容时还需对该评估内容的有效性即评估主体对该评估内容的了解程度进行考虑，选取评估主体熟悉、了解的情况作为评估内容。只有评估主体了解的评估内容才是有效的评估内容，用评估主体了解的评估内容进行评估，才能保证评估的准确性。
3.系统设计评估指标
绩效评估指标的设计作为绩效评估中技术性比较强的工作之一，评估指标的设计是否科学，评估指标能否使复杂、抽象的评估内容变得简单易懂可量化，评估指标能否反映出评估对象的实际情况，直接关系评估结果的准确性，影响到整个评估活动的有效性。因此，要增强公众评议的科学性和有效性，必须设计出一个完善的评估指标体系。首先，绩效评估指标作为绩效评估内容的载体，为了全面的对评估内容进行评估就需要建立起一套由多个相关评估指标形成的绩效评估体系。第二，对于评估指标的设计最好简单易懂、可量化，避免使用抽象、笼统、宽泛的概念作为评估指标。帮助评估主体将其心中的主管感受准确转化为客观分值，尽可能减小评估主体在评估过程中可能产生的心理误差。第三，评估指标的设计必须兼顾公共性和差异性。由于在公众评议中，往往是多个政府一起接受公民的评价，而不同政府部门的职能和工作特点的不同。因此，在指标设计时，既要有统一的公共性指标，也要根据各部门职责和特点不同，设计符合其特点的特殊指标，以补充和完善公共性指标。
参考文献
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