创新安全监管模式

　　杨晓青+江晓方
　　近期，全国各地安全生产事故频频发生，给国家和人民生命财产造成重大损失。这暴露出全社会安全生产基层基础仍然薄弱，特别是量大面广的小微企业，普遍存在从业人员专业素质较低、安全管理水平不高、隐患排查治理工作落实难等问题。小微企业的安全生产工作怎么管、谁去管，成为当下普遍性的难题。日前，浙江省安全监管局专门组织起草了《关于推进安全生产社会化服务工作的指导意见》，向安全监管系统、企业和中介机构征求意见，核心内容是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过积极培育发展安全生产社会化服务产业，借助社会力量参与支持安全生产工作，逐步改变政府对安全生产工作大包大揽的模式，弥补政府监管力量、技术上的不足，着力解决企业安全生产＂不会管、管不好＂的问题。
　　产生的背景及意义
　　现代企业制度的建立，将企业推向了市场，使其成为自负盈亏的生产者和经营者，成为社会主义市场经济的主体。这种情况下，企业在经济上更加追求高效益，容易在安全生产上＂缺斤少两＂，难以落实企业在安全生产中的主体责任。同时，政府对安全生产的监管力量又受到人员、经费、技术等多方面的限制。安全生产是专业性极强的工作，如果政府的监管力度跟不上经济发展的形势，将会为事故隐患埋下伏笔。因此，在企业与政府之间必须设立安全生产服务机构，建立起覆盖各行业的、多层次的、科学合理的安全生产社会化服务体系。
　　安全生产社会化服务体系可以为企业进行专业化的安全设计和评价，全面了解和掌握企业的安全生产状况，对企业的重大危险问题进行评价、定级和监控，对事故隐患做出评估并提出整改意见，提升安全生产能力，帮助企业实现安全生产；安全生产社会化服务体系可以以第三方专家的身份，协助政府检查企业的安全生产状况，监督指导企业实现安全生产，有效防范各类重大事故的发生，成为政府监管强有力的助手。
　　事实上，国外在这一方面早已起步，形成了比较成熟的安全生产社会化服务体系。利用中介机构对企业的安全生产与健康状况进行评估、认证和鉴定，进行安全教育培训，是发达国家的通行做法，如：日本安全监管部门对从事安全生产服务的社会组织与中介机构实行认证委托制度，对获得服务权限的中介机构委托其提供相应的技术服务；韩国的《产业安全保健法》规定了安全生产中介机构的法律地位和作用，并由政府拨款给予支持。
　　多样化的探索与实践
　　近年来，浙江省各地对安全生产工作高度重视，采取了一系列措施来加强安全生产工作，安全监管的体系建设正日益完善，安全生产治理能力正逐步加强。2014年初，浙江省委省政府《关于加强安全生产促进安全发展的意见》中提出，要＂大力培育安全生产中介市场，鼓励安全生产专业服务机构和专家提供安全评价、技术咨询、科学论证、法律援助等服务＂，这为安全生产社会化服务工作提供了更强力的支撑。企业购买服务、安全生产协助互助、行业协会自治、政府购买服务……关于安全生产的社会化服务形式也呈现出百花齐放的态势。
　　宁波市宁海县是浙江经济发展的一个典型代表，民营企业在经济总量中占了较大比重。据不完全统计，该县3万多家生产经营单位中，年产值在500万元以上的企业还不足1 000家。全县企业规模小、底子薄、隐患多，而且自身整改力量薄弱。面对这一难题，宁海县创新监管机制，自2013年底，探索引进第三方安全咨询机构参与小微企业安全隐患排查整改机制，试行小微企业安全生产隐患排查服务外包，将其纳入隐患信息排查报送体系，着力提升安全生产治理能力，取得初步成效。截至2014年8月，全县18个县镇（街道）中，已经有13个开展服务外包，委托中介机构对辖区内1 800多家小微企业进行全面隐患排查，其中900多家小微企业与中介机构直接签订了隐患排查外包服务合同并开始运转。
　　义乌市从用电治理、全员培训等安全生产重点难点问题入手，全力推进安全服务市场化运作。同时，加大社会化服务财政投入力度，仅在用电治理一项，4年来就投入4 500万元，培育了用电安全社会化服务市场，推动了安全生产社会化服务专业化、规范化进程。
　　杭州经济技术开发区管委会创新安全监管思路和监管机制，结合区内部分企业尤其是危化企业安全生产需要，安排专项经费，借助中介机构专业技术力量，委托其对企业进行全面检查，指出企业存在的安全隐患和管理过程中存在的问题，并针对检查发现的问题进行指导，全面真实地反映了企业安全生产和安全管理情况。
　　金华东阳市针对辖区内小微企业数量多、基础差、隐患多的实际，试点开展企业安全生产托管试点，借助安全生产中介机构专业技术力量，为小微企业提供安全生产管理和技术服务。
　　此外，还有湖州南浔区、宁波北仑区等许多地方，结合本地实际，开展了一系列的安全生产社会化服务的探索和实践。
　　在实践中完善提升
　　建立起安全生产社会化服务体系，让市场承担大量安全生产专业化的社会事务，为企业和政府提供服务，这是经济发展过程的必然需求，也是安全生产管理的需求。那如何使这个体系更为科学、合理和多样性？
　　厘清权责关系。要进一步明确监管部门、企业、相关社会服务机构及专家在安全生产服务中各自应承担的责任和义务。企业作为安全生产的责任主体，根据社会服务组织或专家提出的建议要求，负责做好本企业安全生产各项工作，其安全生产法定责任不因聘用第三方机构或专家提供服务而发生转移；安监部门作为安全生产监管主体，应做好辖区内安全生产社会化服务工作的监管和指导，协调企业、相关社会服务组织及专家的关系，维护各方合法利益；相关社会服务组织及专家应当按照法律法规和合同约定，从事安全生产服务活动，保障所提供的报告信息真实准确，并对其作出的安全评价、检查、认证、检测等结果负责。对安全服务中发现的重大事故隐患，社会服务组织应及时向当地安监部门报告，情况严重和紧急的可越级报告。
　　规范中介管理。安全生产社会化服务，中介机构挑起大梁，但我国的安全生产中介服务市场还不够成熟，他们可能形成权力垄断，片面追求经济利益。那如何进一步规范中介机构的管理，如何保证其服务内容和服务行为的质量呢？一方面，政府可以通过认证或资助中介机构，给予中介机构相应的优惠政策，鼓励其为中小企业提供安全技术支持、安全教育培训、咨询检验等多种专业服务；另一方面，政府应制定相应的法律法规，对中介机构进行监督，提高行业准入门槛，保证中介机构的服务水平，重点发展专业水平高、服务质量好的中介机构，对不符合行业标准的中介机构坚决予以取缔，适量发展，统筹布局，形成客观、公平、有序竞争，防止垄断。
　　加强专业人才队伍建设。安全生产社会化服务的效果好不好，很大程度取决于服务人员的能力和素养。当前制约安全生产中介服务水平提升的关键因素，是安全工程专业人才缺乏。因此，必须积极培养多层次的安全工程专业人才，加速推进实施注册安全工程师制度，在已经建立的安全生产法律法规体系的基础上，完善中介服务体系，努力提高从业人员的技术水平和业务能力，使我国的安全生产社会化服务工作沿着科学专业的轨道发展。
　　编辑 杨 璇