行政诉讼跨区域管辖制度实施可行性探析

　　摘 要：《行政诉讼法》自1989年颁布以来，一直施行依照＂被告所在地＂确定地域管辖的管辖制度，随着司法实践的推进，原有的地域管辖制度无法应对日益复杂的行政诉讼中的起诉与审理难题。行政诉讼跨区域管辖制度即是基于对司法现实难题的考虑，旨在打破旧有的地域管辖秩序，在一定层面上将司法资源从地域行政权的控制中独立出来，进而实现司法审判的中立。本文主要从司法改革背景、司法审判独立以及对解决行政诉讼难题是否具有实质效果层面，对行政诉讼跨区域管辖制度实施的可行性展开探讨。
　　关键词：司法改革；地域管辖；司法独立
　　一、司法改革背景下的现实需要
　　我国现阶段的行政诉讼制度始于1982年，我国的第一个行政审判庭——湖北省武汉市中级人民法院于1986年建立。相应的各地法院陆续建立行政审判庭以便审理行政案件。①目前，据统计每年约有500万件行政诉讼案件由于无法在正常的诉讼渠道得到解决而流向信访途径，由于行政诉讼在化解纠纷方面的欠缺，各级法、检及政府机关面临着严峻的信访压力。建立巡回法庭和跨区域法院正是符合当前我国进行司法改革的思路，是对创新法院机构的重大举措。具体到司法区域上，在现有的司法管辖区划基础上建立与行政区域不完全存在重合的法院管辖部分案件，有利于避免地方保护主义的顽疾。
　　行政诉讼由于被告主体的特殊性，在司法实践中，法院审查行政诉讼的立案、审理与执行各个环节都避免不了要与本地行政机关打交道，因此，司法权的真正独立就面临着现实的压力。其中，行政诉讼的管辖制度与措施也是导致司法机关无法摆脱当地行政权干预的重要因素，基于此，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出，＂探索创建与行政区划适当分离的管辖模式，保证国家法律统一正确实施。＂重点在于解决由于司法区划高度依赖本地行政资源而给司法实践带来的现实困难，行政诉讼跨区域管辖改革顺势展开。同时，新修订了《行政诉讼法》②通过立法的方式正式确立了行政诉讼跨区域管辖制度，为行政诉讼管辖制度的改革提供了立法依据。
　　二、提升司法审判的独立与公正的有效措施
　　我国现行的行政诉讼管辖原则为＂原告就被告＂模式，即由做出初始行政行为的行政主体所在地人民法院管辖，但是由于被诉的行政机关和管辖法院同处一地，使得行政诉讼活动受到了很大的干扰，这种情况就是我们所说的司法行政化。③司法行政化的存在，使得司法机关与行政机关存在财政、人事以及组织方面的紧密联系，审理案件时司法机关难以仅从案件本身出发，往往还需要兼顾各方利益，特别是行政机关的利益，这就導致了司法独立的难以实现。
　　在这种背景下，探索将司法区划与行政区划相分离的跨区域管辖制度，对于减少司法行政化干扰法院独立审判，确保司法独立公正具有积极意义。司法独立与公正是法院依法审理案件，处理行政诉讼纠纷，维护相对人及社会公共利益的前提基础。只有法院独立于政府，站在第三方的角度对案件做出裁判，才能增强公众的司法公信力。十八届四中全会所指出的巡回法庭和跨区域法院均是基于司法改革的基础上进行的探索，对司法的公正独立、司法职权的配置都是一种新的尝试。④特别突出的问题是基层法院地方化现象，即地方基层法院司法机关人员的人员配置、职称级别以及上下级管辖上都难以脱离当地政府的管制，传统的司法管辖区完全依赖于行政区划的设置，造成了司法的地区保护主义，设立司法机关与行政区划相脱离的司法管辖制度有利于减轻和杜绝这种现象。
　　三、解决行政诉讼现实困难的有力手段
　　我国行政诉讼制度自确立以来，在司法实践中主要面对的问题集中表现为＂立案难、审判难、执行难＂三大难题，并且由于行政诉讼在纠纷解决中无法实质发挥应有的效力，进一步导致了司法权威以及司法公信力的下降。具体来说，将＂立案审查制＂改为＂立案登记制＂是《行政诉讼法》的修改重点，但是在工作实践中，＂立案登记制＂仅是从形式上拓宽了行政诉讼的起诉门槛，法院在之后进行实质审查时需要受制于《行政诉讼法》第49条关于＂符合本法规定的起诉条件＂的规定，并且，其中司法管辖因素是法院需要直面的一大现实问题。其次，进入到审理阶段，形式上被告行政机关的行政行为需要接受法院的审查和裁判，实质上，由于法院在人、财、物方面都受制于政府，行政权力作为地方权力的核心，很多时候在＂领导＂着司法机关，在这种现实局面下，要法院完全不受干扰地审理案件难以实现。同样的现象和问题也出现在法院在行政诉讼中的执行阶段，审判独立得不到保证，法院的执行权威与力度也难以实现。
　　作为创新与改革法院系统的重要措施，跨区域法院直接对跨地区行政诉讼案件进行受案管辖，体现了不同地域司法资源的调适和分配。由于跨区域管辖制度强化了最高院与高院在案件管辖与审理中的前期控制，有利于将地方司法资源的中立性设置，从而实现规避地方保护主义的不当干涉。行政诉讼跨区域管辖制度对于解决地方行政权对司法权的不当干预具有积极作用，但是，要真正实现该制度的完善统一，还需要各级法院相互协调与妥协，行政诉讼跨区域管辖制度的真正确立任重而道远。
　　注释：
　　①杨宗.《行政诉讼跨区域管辖的意义》.《佳木斯学院学报》，2016年第10期总第167期.
　　②《行政诉讼法》第18条第2款规定：＂经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。＂
　　③王书娟.《行政诉讼跨区域管辖制度运行现状检视——以目的论为视角》.《福建江夏学院学报》，2016年12月第6卷第6期.
　　④崔明.《我国行政诉讼管辖制度改革研究》.华东政法大学，2016年硕士学位论文.
　　参考文献：
　　[1]程琥.行政案件跨行政区域集中管辖与行政审判体制改革[J].法律适用，2016年第8期.
　　[2]郭修江.行政诉讼集中管辖问题研究——<关于开展行政诉讼案件相对集中管辖试点工作的通知>的理解与实践[J].法律适用，2014年第5期.
　　[3]江必新.中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想[J].行政法学研究，2013年第4期.
　　[4]章志远.行政案件相对集中管辖制度之省思[J].法治研究，2013年第10期.
　　[5]黄学贤，杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破[J].法学评论，2013年第6期.
　　[6]马怀德.行政审判体制改革的目标：设立行政法院[J].法律适用，2013年第7期.
　　作者简介：
　　杨爽，女，汉族，四川泸州人，四川警察学院，本科，研究方向：宪法与行政法。