基于就业导向的失业保险金给付制度研究
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时金芝 苏志霞
摘要：失业保险金给付制度对劳动者就业和失业后再就业既具有正激励作用也具有负激励作用。本文以河北省为例，基于就业导向，对现行失业保险金给付制度进行评价，并给出现行失业保险给付制度中在月标准和计发基数、领取资格条件、给付期等多个方面需要调整的建议。本研究结论将对正在修订中的失业保险条例相关条款的设计，尤其是对河北省失业保险条例或办法的相关条款设计有借鉴价值。
关键词：就业导向 失业保险 失业保险金 给付制度
一、引言
在我国，失业保险是指国家通过立法强制实行，由政府、雇主和劳动者个人共同筹资建立失业保险基金，由政府负责管理失业保险基金，对非本人意愿遭遇失业风险而失去工资性收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及就业服务的一项社会保险制度。从失业保险制度产生的基本逻辑来看，失业保险制度的基本功能有二：一是给予失业人员一定金额的生活津贴，保障其基本生活；二是给予失业者就业帮助（比如，职业培训、职业指导和介绍等）以促进失业者尽快再就业，从而抑制失业。从失业保险制度改革和发展趋势来看，强调保障生活、促进就业和预防失业三位一体功能协同发挥的就业导向型失业保险制度，是目前西方国家失业保险制度主流形式。借鉴他国经验做法，结合我国实际，近年来我国失业保险功能在实践中经历过三次扩展性尝试，一是2006年1月由国务院批准发起、东部7省（市）开展的适当扩大失业保险基金支出范围试点工作，试点一致延续至今；二是2009年和2010年，金融危机爆发后，政府出台了多个稳定就业的政策，其中涉及失业保险援企稳岗的措施；三是近几年针对化解产能过剩过程中产生的大量富余人员，政府出台了失业保险支持企业稳定岗位的系列政策性文件，以帮助企业解决涉及职工再就业与安置问题。
可以肯定，顺应失业保险制度发展演变规律，借鉴西方国家经验以及总结试点省市经验，对我国现行失业保险制度进行改革，构建保障生活、促进就业和预防失业＂三位一体＂功能的就业导向型失业保险制度是我国失业保险制度改革与发展的必然选择。这不仅仅要求失业保险基金支出结构中直接用于促进就业和预防失业的比例增大，而且，用于保障基本生活的失业保险金给付制度的设计（包括：失业保险金标准、计发基数、计发比例、给付期、领取失业保险金资格条件等）也应体现就业激励的导向。本文以河北省为例，基于失业保险的就业导向，在对现行失业保险金给付制度进行评价的基础上，提出改革和完善的建议。本研究结论将对正在修订中的失业保险条例相关条款的设计，尤其是对河北省失业保险条例或办法的相关条款设计提供借鉴。
二、失业保险金制度对劳动者就业积极性的影响
失业保险金制度的主要功能即是保障失业者的基本生活，进而使得失业者能够比较从容地去接受再就业的技能提升培训、转岗培训以及寻找新的工作机会。所以，失业保险金制度保障生活功能的发挥，除了对合理配置劳动力资源、提高劳动力市场运行效率、稳定社会有积极作用外，也有助于促进失业者高质量地再就业、防止失业者再就业后再失业。但是，失业保险金制度还可能对劳动者就业积极性带来负向影响。上述情形可以通过劳动经济学的工作闲暇模型得到合理解释。
对于效用最大化主体的失业者而言，不工作即闲暇给失业者带来直接效用，失业期间领取失业保险金即非劳动收入带来间接效用。首先，失业保险金的获得，因其纯收入效用，失业者会延长闲暇时间而减少工作时间，即对失业者的劳动供给产生负激励影响；第二，在既定的工时制度下，失业保险金给付水平过高（包括每个月领取的失业保险金数额即失业保险金标准太高、失业保险金领取时间即给付期太长），会抬高失业者再就业的保留工资，导致失业者再就业的动力不足，形成对失业保险金的依赖，产生＂养懒汉＂现象。美国的一项研究表明，如果美国在1976年停止实行失业保险福利计划，失业者当年的失业时间从4.3个月下降到2.8个月，而失业保险金对工资的替代率（失业保险金与失业者失业前原工资的比值）每上升10个百分点，失业时间会增加一周左右。
如果失业保险金水平过高，一方面，因使得一定时期有限的失业保险基金用于预防失业、促进就业的比例相对减少，弱化失业保险促进就业、预防失业功能；另一方面，因＂养懒汉＂问题的出现，使得失业群体规模和失业率指标难以降低，从而加大了再就业工作难度，失业保险促进失业人员再就业的功能难以有效发挥。然而，过分强调失业保险金对失业者劳动积极性可能带来的负向作用，过分压低失业保险基金用于保障失业者基本生活的支出，违背失业保险制度建立的初衷，也违背保险的权利义务对等原则，忘记了已尽缴费义务的失业者的失业保险金与以合法公民但贫困为享受资格条件的最低生活保障金的区别。所以，失业保险金月标准额不应该等于，更不应该小于当地最低生活保障标准。我国《社会保险法》第47条规定，＂失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准。＂
理论上讲，恰当的失业保险金水平、给付方式和严格的领取资格条件，并与预防失业、促进就业的多项举措相结合，可以在保障失业者基本生活的同时，防止失业者对失业保险金的依赖并激励失业者积极主动地谋求再就业，还可以预防在业者失业，实现保障生活功能对促进就业、预防失业功能发挥的积极推动。据美国学界研究，在美国，失业保险金按周计发，当工资替代率为65%时，失业保险金领取人寻找工作的积极性最高；如果领取失业保险金的时间有限，最佳替代率的值应在60%以上；如果领取失业保险金的时间无限延长，最佳替代率的值可以仅为24%。对于该问题，国内学界所做的实证研究还很不足。
三、基于就业导向对现行失业保险金给付制度评价
一个失业者的失业保险金水平包括月失业保险金标准（有的国家是按周领取失业金）和可领取的失业保险金总量两个方面。前者决定于计发基数与计发比例；后者决定于月计发标准与给付期。
公式1：失业保险金月标准=月计发基数×月计发比例
公式2：失业者可领取的失业保险金总量=失业保险金月标准额×给付期
可以推知，不仅失业保险金月标准，而且失业保险金的计发基数、月计发比例、给付期，因为影响着失业保险金的水平，从而也对失业者的劳动参与积极性有着重要的影响。如果失业保险金计发办法设计不周，均会对失业者劳动供给带来负向激励。下面结合河北省的相关情况对现行失业保险制度和相关政策进行评价。
1.关于失业保险金月标准和计发基数
失业保险金月标准以及计发基数和计发比例的不同设计对参保人劳动参与的激励程度是有差别的。
目前，国内各省市失业保险金月标准，是依照《社会保险法》的规定，按照低于当地最低工资标准、高于当地最低生活保障标准设计。包括河北省在内的多数省市，失业保险金月标准以失业保险统筹区的最低工资为计发基数；个别省市以失业人员失业前一定时期的工资为计发基数，例如，江苏省。
失业保险金计发基数的选择对失业者再就业的激励作用是不同的。相对于按照不同参保人统一的计发基数（如当地最低工资标准）而言，实行与失业者失业前的工资直接挂钩的计发方法，体现了失业保险的直接目的是通过对参保者收入补偿以保障失业者失业期间的基本生活，而且也体现了失业保险制度的权利义务对等原则，对失业者再就业更有激励作用。根据劳动经济学的工作闲暇模型，失业者考虑到自己的就业和缴费经历将直接影响到日后失业时的待遇水平，提高了闲暇（失业期间）的机会成本，也就是提高了就业及其劳动报酬对失业者的价值，进而会提高失业者再就业积极性。国际上建立失业保险制度的国家中，70%是按照失业者失业前缴费工资的一定比例计发失业保险金，仅有6.5%国家参照最低工资计发。不过，关于失业前的工资如何界定，需要结合本国实际进行设计。目前，国际上有四种定义：一是失业前的最后一个月工资；二是失业前一定时期内的最高月工资；三是失业前一定时期的平均工资；四是整个参保期内的平均工资。以失业者失业前参保期内平均工资为计发基数的方法为较多国家采用。本人认为，与我国现行的当年的失业保险缴费以参保者上一年平均工资为基数相一致，失业保险金月标准的计发基数也应与失业者失业前上一年平均缴费工资基数一致。
关于计发比例确定的因素，目前，包括河北省在内的国内大多数省市，失业保险金月标准的计发比例主要与失业者累计缴费年限直接相关，缴费时间越长失业保险金计发比例越高，从而月标准越高（参见表1），但同时还设定了最高领取额，一定程度上体现了失业保险的权利义务对待原则同时注意避免可领取时间长对失业保险金的依赖；个别省市除了考虑累计缴费年限外，还考虑年龄因素，比如上海，同样的缴费年限，年长者，计发比例比年幼者高，还体现着失业保险的保障性、公平性原则。本人认为：前一种计发比例的方法对劳动者的就业更有激励性，而对于年龄因素，因为在公共就业优惠政策中有体现，不应重复考虑。
表1 河北省2015年失业保险金标准
累计缴费年限 核定领
取月数 基数
比例 核定失业保险金标准（元/月）
第1-12个月
一档 二档 三档 四档
1480 1420 1310 1210
满1年不满2年 3 54% 800 770 710 650
满2年不满3年 6 54% 800 770 710 650
满3年不满4年 9 54% 800 770 710 650
满4年不满5年 12 54% 800 770 710 650
满5年不满6年 13 59% 870 840 770 710
满6年不满7年 14 59% 870 840 770 710
满7年不满8年 15 59% 870 840 770 710
满8年不满9年 16 59% 870 840 770 710
满9年不满10年 17 59% 870 840 770 710
满10年不满11年 18 63% 930 900 830 760
满11年不满12年 19 63% 930 900 830 760
满12年不满13年 20 63% 930 900 830 760
满13年不满14年 21 63% 930 900 830 760
满14年不满15年 22 63% 930 900 830 760
满15年不满16年 23 63% 930 900 830 760
满16年及以上的 24 63% 930 900 830 760
从发放失业保险金的第13个月起，累计缴费年限不满17年的一律按当地计发基数的54%核定失业保险金；累计缴费年限满17年及以上的按照当地计发基数的63%核定失业保险金。
资料来源：冀人社字【2015】28号关于调整失业人员失业保险金标准的通知（2015年3月1日起执行），http：//yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2015/03/06/014119912.shtml
关于具体的计发比例，以河北省为例，2005年3月1日《河北省失业保险实施办法》施行之前，失业保险金月标准为当地最低工资的75%与85%之间；该办法施行之后，失业保险金计发比例规定各年有变化，2015年失业保险金月标准的计发比例为54%与63%之间。目前，发达国家失业保险金的月标准，一般为本人失业前工资的50%～60%，发展中国家一般在失业前本人工资的40%～50%。其原则是维持失业者的基本生活水平。考虑到：一方面，目前河北省最低工资水平较低，不到社会平均工资的40%（比如，2014年12月1日至今，河北省上调后的最低工资标准最高1480元，占2014年在岗职工平均工资3853.25元的38.41%），低于国际公认的最低工资应该占社会平均工资40%～60%标准；同时，按目前河北省的规定，失业保险缴费基数为参保者上年平均工资，如果参保者上年平均工资低于上年统筹区社会平均工资60%，则以统筹区上年社会平均工资60%为缴费基数，所以，即使是领取最低工资的参保者，其缴费工资基数实际上大于最低工资标准。可以断言，相对于其他国家而言，河北省失业保险金月标准是比较低的，失业保险金月标准所可能带来的＂养懒汉＂问题，在河北省目前是不存在的。不仅如此，在经济下行、失业人员增加的情况下，发放失业保险金的数额占失业保险基金支出的比例还不到40%（2013年为39.32%、2014年为38.51%），说明河北省失业保险金的月标准有过低之嫌。
综上关于失业保险金月标准的讨论，本人建议，河北省失业保险金的计发基数调整为失业人员失业前上一年月平均失业保险缴费基数，计发比例与缴费年限正向相关，在40%和50%之间，这一计发比例也与其他许多发展中国家做法一致。
2.关于失业保险金的领取资格
防止失业保险金＂养懒汉＂问题出现的一个重要配套办法即是相关法规中明确规定体现就业激励导向的失业保险金领取资格条件。我国《社会保险法》第45条中提到＂非本人意愿中断就业＂是失业者领取失业保险金的一个必备条件；第51条中提到了领取失业保险金期间停止领取失业保险金的情形，尤其是提到＂失业人员在领取失业保险金期间，无正当理由，拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训的，停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇＂。《河北省失业保险实施办法》第13条规定：＂失业人员在领取失业保险金期间，无正当理由三次拒不接受当地劳动保障行政部门介绍的工作的，停止领取失业保险金，同时停止享受其他失业保险待遇。＂这些约束条件的主要目的之一即是通过将由于失业者自己原因造成的失业排除在失业保险制度提供保障之外，防止参保的劳动者自愿失业和促进其失业后尽快再就业。这些规定符合国际惯例，是积极有效的，应该继续执行。不过，随着公共就业服务制度的完善，为了激励领取失业保险金的失业者尽快再就业，借鉴其他国家经验，还可以再附加一些限制性条件。比如，加拿大、欧盟国家等在失业保险金给付上增加了如下条件：领取失业保险金的人员要制定个人寻找工作行动计划，包括培训计划等。制定行动计划时，要求先向职业顾问或就业咨询人员进行咨询。再就业行动计划一旦制定，公共就业机构还要定期进行审查并帮助其实施。
按照规定，失业者一旦就业就失去了领取失业保险金的资格。从工作闲暇模型可知，在失业保险金月标准既定的情况下，如果制度不能保证失业者放弃失业保险金和闲暇而选择再就业获得劳动报酬所带来的效用水平远远大于失业期间失业保险金和闲暇给其带来的总效用水平，则失业者会选择继续失业以领取失业保险金并享受闲暇。因而，在失业保险金月标准既定的情况下，失业保险金给付期的长短以及失业者再就业后其剩余期限的失业保险金如何处理直接影响着失业者再就业的积极性，详见接下来的讨论。
3.关于失业保险金给付期
《社会保险法》第42条给出了与不同缴费时间直接挂钩的失业保险金领取期限，并明确，在给付期限内提前就业者，其尚未领取的失业保险金期限，在再次失业时合并计算。目前各省给付期的规定是对《社会保险法》相关规定的细化。表1展示了河北省的相关规定，失业保险金的最长给付期与失业人员失业前所在单位和本人累计缴费时间直接挂钩，缴费时间越长，可领取的失业保险金时间越长，由最低的3个月到24个月不等，实行统一规定。这一规定体现着社会保险的权利义务对等原则。对比其他国家标准，24个月的失业保险金最长给付期明显偏长，给付期确定所考虑的因素较为单一。
目前，世界各国失业保险金给付期限，大多在3至12个月之间。给付期确定的影响因素，最主要的是参保缴费期限；有的国家还考虑失业者的年龄、家庭经济状况；有的国家，还要考虑地区失业率因素，如美国联邦统一规定，一般的给付期限为26周，但失业率相对较高的州可以再增加13周。考虑到社会保险与社会救助和社会福利的本质区别，结合包括河北省在内的多个省份，经济发展水平有限以及工资水平相对较低的现实，不仅失业保险金月标准，而且给付期的确定，也不宜更多地考虑参保者年龄、家庭状况，而应继续主要考虑参保缴费期限这一因素。但是，美国考虑地区失业率指标确定给付期的方法值得借鉴。
综上关于给付期问题的讨论，本人建议河北省失业保险给付期的计发方法为：（1）仍然主要以参保者累计缴费期限为决定因素，失业保险金给付期应该缩短，一般年份为1年并细化与不同缴费年限相对应的给付期时间；（2）当经济出现大的系统性风险如2008年金融危机或者政策性的经济结构转型如当前化解过剩产能等，导致国家、省（直辖市）或失业保险统筹区范围内失业率超过某一警戒线时，可以通过特殊规定适当延长。如美国2009年规定，全国总的失业率超过 6.5%时，各州可自动顺延失业金给付期限13周，超过8.0%顺延20周。
4.关于失业保险金剩余给付期以及给付期内不同的失业保险金标准
失业保险金最长给付期并是失业者真实的领取失业保险金的期限，理论上讲，失业者一旦再就业，就应该失去领取失业保险金的资格，但是，如果是这样，必然诱导失业者一旦失业便会尽力推迟再就业直到其法定可领取的失业保险金期满，以避免因提前就业而损失自己的利益。遵循保险的权利义务对等原则以及出于再就业激励的考虑，在法定享受失业保险给付期限内提前再就业的失业者，其剩余失业保险金期限应该足额补助给提前就业者。具体方法：（1）如果失业者创业的，可以将其没有领取的失业保险金一次性支付，使其有更多资金投入创业 ；（2）如果失业者受雇于他人再就业的，可以保留其没有领取失业保险金的期限，累计到下次失业时继续使用，而且，只要失业者主张本期领取，也应该满足其要求。
在失业保险金给付期内，失业者所领取的失业保险金计发标准不同，对失业者再就业的激励作用是不同的。与失业保险金给付期内统一的计发标准相比，失业期越长、失业保险金的标准越低，亦即建立失业保险金递减机制，对失业者再就业产生的正向激励作用要大些。目前，河北省失业保险金计发标准在这方面不仅体现不明显（参见表1），而且一定程度上还具有随着领取时间延长月领取标准略显增加的趋势，过多地关注了缴费年限长短的影响，有调整的必要。
四、结论
就业导向型的失业保险金给付制度设计的目标在于在保障失业者基本生活的同时，减少在业者自愿失业，防止失业者对失业保险金的依赖并激励失业者尽快实现再就业。运用劳动经济学的劳动闲暇模型，理论上可以找到一个恰当的失业保险金水平和计发方法并与预防失业和促进就业的相关做法配套实施，来实现上述目标。
从就业导向型失业保险制度构建和促进就业、预防失业功能需要强化角度出发，现行的失业保险给付制度中，在失业保险金月标准和计发基数、失业保险金的领取资格条件、失业保险金的给付期、给付期内提前就业者剩余期限失业保险金的支付以及给付期内失业保险金月标准等多个方面均需要调整。以河北省为例，失业保险金月计发基数由现在的最低工资调整为失业者失业前的12个月平均缴费工资基数、计发比例为40%～50%；失业保险金的领取资格条件需要以促进就业为导向进行细化并附加相关资格条件；随缴费时间不同而不同的给付期长短应该细化，最长给付期一般年份应该缩短为1年，当失业率超过某一警戒线时，可以通过特殊规定适当延长；给付期内失业保险金的月标准岁领取时间的延长应递减，失业保险金月标准在最初领取时段内应适度增加；将给付期内提前就业者的剩余期限的失业保险金补足给提前就业者。
综合失业保险给付制度的各个方面，我们仍然需要发问：基于就业导向型的失业保险制度，究竟失业保险金是多少（包括了单位时间的失业保险金标准、给付期等）？怎么才能既可保障失业者的基本生活、又不减弱甚至还会增强其再就业的积极性？这方面的实证研究是本文的不足，也是作者拟意中的研究课题。
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