行政法原则的司法适用
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摘 要：行政法原则对行政法具有重要意义，其不仅能促进行政法理论建设，同时能有效弥补行政法司法实践中的不足，因而应当对其做出深入研究。以＂诚信＂、＂善意＂为核心的诚实信用原则和以＂信赖利益＂为核心的信赖保护原则是行政法的主要原则。本文以行政法原则为视角，以诚实信用原则与信赖保护原则为例，综合分析行政法原则在司法实践中的具体应用。
关键词：行政法原则；司法适用；诚实信用；信赖保护
行政法原则对行政法司法实践具有重要意义，其能有效弥补行政法漏洞，突破成文法局限。我国行政法建立在＂严格规则＂与＂程序正当＂的基础上，但严格的规则与程序要求在保障行政法＂控权＂目的同时，也使得行政法缺乏弹性。这不利于解决实践中复杂问题。[1]因而将行政法原则引入行政法司法实践中，实现＂原则控制＂有利于促进实践问题解决。本文以诚实信用原则与信赖利益原则为例，分析行政法原则在司法实践中具体应用。
一、行政法基本原则分析
行政法原则是法律原则在行政法中具体体现，是指：以行政法价值为基础，贯穿于行政法始终，对行政法立法、执法与司法具有指导作用的基本准则。我国行政法以＂控制权力＂、＂保护权利＂为基本法律价值，在此基础上形成了六项基本原则，具体包括：合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、诚实信用原则、信赖保护原则以及高效便民原则。[2]
1.诚实信用原则
诚实信用原则起源于古罗马法，最早在罗马法中被表述为＂善意＂。在《法国民法典》、《萨克森民法典》以及《德国民法典》中均提及了诚实信用原则，它们将这种原则表述为：＂诚实＂。我国《合同法》第六条对诚实信用原则做出了规定：＂当事人行使权利，履行义务应当遵循诚实信用原则。从本质上分析：诚实信用原则是道德原则的法律化，其属于私法原则，核心在于法律主体为一定法律行为时要遵守＂诚信＂与＂善意＂的要求。[3]我国属于大陆法系，行政法在法律体系中属于公法范畴。其能否适用私法原则，理论界存在不同的观点：
持否定观点的学者认为：公法与私法不同，私法是调整公民个体之间法律关系；公法是调整国家与公民之间法律关系。因而公法与私法的法律目的不同，公法的核心目的在于控制权力；私法的核心目的在于权利之间＂定纷止争＂。而这就决定了私法原则应具有灵活性，其应保证在出现法律漏洞或法律冲突时能够有效弥补司法实践；公法原则应具有明确性，即关于原则的分歧能够被有效消解在语意分析的范畴内。同时公法应严格保障程序正义与实体正义相结合。而私法在
某种情况下可以将正义法律价值放置于秩序法律价值之前。综上，学者们得出结论：将私法原则引入公法范畴，会对公法的严格性与程序性造成破坏，为保证公法的法律特定，不能将诚实信用原则引入行政法原则范畴。
笔者认为这种观点与德国学者奥拓·迈耶（Otto Mayer）关于法律一般原则的观点具有一致性。奥拓认为：由于立法基础不同，及权利与权力主体地位不同，因而不存在公法与私法共同适用的法律原则。[4]
通过是否认同公法与私法存在本质区别，可以将持肯定观点的学者分为二类。第一类观点建立在公法与私法存在本质区别的基础上。持这种观点的学者以私法类推为视角，通过私法类推适用的理论认为可以将诚实信用原则适用于行政法。笔者认为这种类推理论能够在私法中适用是因为私法＂权利保护＂的目的与私法灵活性，而公法由于其权力属性，其严格限制类推解释。因而这种通过私法类推推导出适用诚实信用原则的合理性的观点具有片面性；第二类观点建立在公法與私法不存在本质区别的基础上。这种观点以法律价值与法律目的为视角，认为公法与私法在法律价值与法律目的上具有一致性，即保护权利。而治愈＂控权＂与＂定纷止争＂都是不同的法律手段，在行政法中引入诚实信用原则有利于实现法律价值，因而应将诚实信用原则引入法律规定中。笔者认为，我国选择区分公法与私法意在于更好地实现法律目的。因而这种从法律价值与法律目的角度分析适用诚实信用的观点具有合理性。
综上，诚实信用原则虽为司法原则，但可以适用于公法中。在我国行政法中的诚实信用原则可以定义为：以＂诚实＂、＂善意＂为核心，用于规范行政法主体的立法、执法与司法的基本准则。
2.信赖保护原则
行政法信赖保护原则是由德国行政法院经由判例确定的行政法基本原则之一。至今已被大陆法系国家广泛采用。日本与我国台湾地区相继引入信赖保护原则，大陆目前尚未对这一原则进行立法规定。[5]所谓的信赖保护原则是指：基于保护行政相对人对行政行为的合理信赖利益，而限制行为主体对已发生的行政行为等行政因素的变更，或在确有必要进行变更时应对其造成的信赖利益的损失予以赔偿。其核心体现为：对秩序法律价值的保护。
对信赖保护原则进行法理分析可以得出结论：第一、信赖保护原则源于＂秩序＂法律价值。不论是使行政相对人受益的行政行为，还是使行政相对人受损的行政行为。都要求行政主体在做出行政行为后不得轻易变更。行政行为反应的是行政主体与行政相对人之间的法律关系，这种法律关系所蕴含的法律秩序不能因行政主体单方的意志而变更。若行政主体可以通过单方法律行为对行政关系进行变更，法律秩序就会遭受公权力的破坏，这不利于法律秩序的保护；第二、信赖保护原则体现了公权力与私权利的平衡。行政主体代表的公权力与行政相对人代表的私权利构成了行政法律关系，限制公权力恣意变更行为性质是通过限制公权力的方式实现保护私权利的目的，这符合行政法的基本要求。
对信赖利益的保护方式主要有三种：第一是程序保护。程序保护是通过设定相应的程序对行政主体变更行政行为进行限制。例如：行政主体决定变更行政行为之前要及时通告行政相对人并做出说明，必要时要举行听证会；第二是合理存续保护。这种保护是指：行为相对人已经对行政主体的行政行为产生了信赖，而合法变动这种行政行为会对行政相对人的信赖利益造成损失的情况下，应针对行政相对人的特殊情况，合理延长行政行为的存续期间。同时对行政行为的效率范畴做出限制，以免其影响后续行政行为的实施；第三是客观损失赔偿。这种保护原则是以财产为基本的评价标准。在对一项行政行为进行变更时要具体考虑变更后所获得的财产利益与所造成的财产利益的损失，选择损失较小的行为。这种将信赖利益转换为财产利益的做法符合功利主义法学派的要求，能够提供具体可量化的标准。
二、行政法原则的司法适用
行政法原则在司法适用中主要体现在两点：
第一是弥补法律漏洞。法律漏洞是指：因法律本身或法律技术的原因，而导致的法律不能实现其目的的情况。德国学者卡尔·拉伦茨（Karl Larenz）在其《法学方法论》一书中首先提出了法律漏洞的观点，他将法律漏洞称为＂有意义的沉默＂，这种沉默表现为穷尽法律文字涵义与规则目的、意义的情况下，依然不能有效满足客观现实的需求。[6]行政法的法律漏洞主要体现：超出法律内涵的＂开放式漏洞＂与利用法律内涵的＂隐藏式漏洞＂。针对＂开放式漏洞＂，可以利用行政法律原则进行类推，关联事物与法律之间的共性，从而使得被排除在法律规定之外的行为，重新纳入法律的调整范围。针对＂隐藏式漏洞，可以利用行政法原则进行目的限制，从而使法律被限定在它应当存在的涵义范围内。
第二是对法律规则解释提供依据。法律冲突与法律歧义需要法律解释。法律解释是保证司法实践正常运行的关键。行政法原则包含着行政法的基本精神，在行政司法中发生的法律冲突与法律歧义可以通过行政法原则进行解释。这样不仅能有效促进行政司法的进行，同时也能保证行政法不偏离其立法目的。
1.诚实信用原则的司法适用
诚实信用原则的司法适用主要体现为其在行政诉讼中的适用。诚实信用原则以其＂诚信＂与＂善良＂的本质属性能够有效弥补法律中的不足。以安徽省高院颁布的典型案例《李某某诉淮南市潘集区城乡建设委员会不履行房屋征收不动产协议案件》为例进行分析。2013年，李某某的房屋被潘集区政府确定纳入征收范围。2014年，李某某与潘集区建委签订了《房屋征收安置补偿协议》（以下简称补偿协议），约定：潘集区建委给予李某某各项补偿共计33万元，先行支付10万元，余款于2015年10之前支付完毕，逾期支付的，需承担每月20%的违约金。后潘集区建委违约。李某某诉至法院要求赔偿。法院最终判决：潘集区政府履行行政协议，但20%的违约金超过李某某实际遭受的损失，因而应将数额调整至2万元。
分析上述案例，可以得出结论：行政合同是具体行政行为的一种，具有可诉性。因而潘集区应对其行政行为所造成的后果承担法律责任。这种责任在本案中表现为依法履行合同。但针对违约条款的规定，双方产生了较大分歧。李某某认为：潘集区应当严格按照合同约定履行合同；而潘集区则认为违约金明显高于李某某的损失。因而不应支付违约金。依照《合同法》的相关规定，当违约金超过一定数额时，超过的数额可以不予计算。但行政合同主体之间的关系是权力与权利，因而其不能適用调整权利的《合同法》的相关规定。那么在这种情况下应当如何取舍，法律规则并没有给出明确的指引，因而应适用行政法原则对其进行补充和解释。依据＂诚实＂的原则，潘集区基于其签订合同的行为应当承受其因签订合同所应承受的结果。但依据＂善良＂的原则，受有利益应当有所依据。李某某与潘集区签有行政合同，其满足了受有利益的形式依据，但李某某所遭受的损失小于其应受有的利益时，李某某便不具有受有利益的实质要件。而在这种矛盾与博弈之下，法院坚持＂诚信＂与＂善良＂的原则，在责令潘集区建委承担责任的同时，也将李某某的获利控制在＂应受＂的范围内。
综上，诚实信用原则能够有效对行政法规则进行弥补与解释，能够促进行政纠纷的解决，缓解行政矛盾。
2.信赖利益保护原则的司法适用
信赖利益保护原则的司法适用主要体现为其在行政诉讼中的适用。信赖利益保护原则以其＂秩序＂与＂平衡＂的本质属性能够有效弥补法律中的不足。以湖南省邵阳市中级人民法院《唐某某诉湖南省邵阳市邵东县水利局行政赔偿案件》为例进行分析。2014年，唐某决定与合伙人在邵东县境内修建水电站。经过咨询唐某获得了水利局工作人员口头肯定答复。唐某前期准备工作共计投入人民币10万余元。县水利局未表示异议。2015年，唐某决定正式开工前期，由于新建高速公路，县政府将该段地区规划用于县水文站的建设。县水利局遂要求唐某停止建设活动。唐某将县水利局诉至法院，要求其赔偿损失。法院最终判决县水利局承担赔偿责任。
综合分析上述案件，可以得出结论：县水利局并没有进行具体行政行为，其口头答复的行为并不属于行政法规定的可诉行为的范畴。因而诉讼条件并不成熟。但本案中唐某利益受损是因为信赖县水利局的承诺。在这种情况下，若以没有具体行政行为为由而驳回唐某起诉，则会导致显失公平的结局。而这种信赖利益能否受到法律保护是本案的核心问题。
首先本案具有信赖基础，唐某的信赖来源其咨询行为中得到的肯定答复以及其后续行为中县政府的默许。唐某的信赖直接来自于公权力，其信赖对象与信赖内容均无瑕疵。其次本案具有信赖表现，即唐某应信赖县水利局的答复，而对自身的权益进行了处分。进而导致信赖被破坏时其自身利益受损。综上，唐某的信赖利益应当得到保护，而法院最终也选择了保护唐某的信赖利益。这时，行政法原则在个案不公时发挥了有效的弥补作用。通过对个案的调整，维护了秩序的价值，使得民众能够继续相信政府的对外行为，也会促进政府严格控制其自身行为，最终促进行政司法向合理合法的方向发展。
三、总结
本文通过分析行政法原则，总结出行政法原则的司法适用，并结合诚实信用原则与信赖保护原则进行具体说明，同时需要强调的是，关于这个问题我国目前并没有统一的行政法典，相关规定散见于各单行法中，在这种情况下容易发生法律漏洞与法律解释的问题，因而应确定行之有效的行政法原则适用方式，才能有效保证行政司法合法有序的进行。
参考文献：
[1]黄学贤.行政法中合法预期保护的理论研究与实践发展[J].政治与法律，2016（9）：83-97.
[2]胡卫列.行政法治新理念与新实践[J].中国检察官，2015（3）：19-24.
[3]蒲江涛.论当代行政法上的信赖保护原则[J].法制博览旬刊，2014（12）：80-88.
[4]白皓.信赖保护原则的类推适用[J].法制与社会，2014（25）：10-11.
[5]代家隆.浅谈行政法的司法适用的意义及问题对策[J].大东方，2015（10）：239-239.
[6]李艳.关于行政法基本原则探讨[J].职工法律天地：下，2014（7）：3-3.
作者简介：
任远（1990～），男，安徽淮北人，淮北师范大学政法学院在读研究生，法学理论专业，法律社会学方向。