基于预算绩效管理的高校基本建设预算内资金管理探讨
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【摘要】 全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，是国家治理和财政预算管理的深刻变革。文章通过分析认为，高校在基本建设领域应树立绩效管理理念，以建设资金为绩效管理切入点，以建设成果为绩效管理导向，创新高等学校基本建设预算内资金管理模式。坚持权责对等，健全高校基本建设预算绩效管理制度，完善高校基本建设全覆盖预算绩效管理体系，建立高校基本建设全过程预算绩效管理链条，构建高校基本建设全方位预算绩效管理格局。
【关键词】 预算绩效管理;高校基本建设;预算内资金管理
【中图分类号】 F810 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）20-0078-03
2018年9月25日，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。这是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是建立现代财政制度的根本目标。高校要在3—5年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，凸显了时间紧、任务重、难度大的特点。基本建设是高校预算绩效管理的重要方面，高校基本建设的主要资金来源是财政预算资金，财政预算资金具有资金量大、资产占比高、建设周期长、管理风险较高等特点。因此，搞好基本建设预算内资金绩效管理是高校树立绩效管理理念、完善预算绩效管理体系、構建全方位预算绩效管理格局、优化财政资源配置、提升高校公共服务质量的关键。
一、基本建设预算内资金管理现状
（一）财政拨入的基本建设预算内资金管理存在问题。目前高校基本建设资金的来源主要有：自筹资金、银行贷款和财政预算内拨入资金三个渠道，其中以财政预算内拨入资金为主要来源。财政拨入的基本建设预算内资金主要通过＂基数＂+＂增量＂的方式来确定，并由教育行政主管部门下达给各高校。目前这种拨款模式主要存在以下问题。
1.吵＂基数＂。以前因为受预算单位数量、规模、预算规则和财政规模等影响，吵＂基数＂的现象较为普遍。随着财政体制、预算改革和高校体制改革的不断深化，各单位预算基数越来越趋向明确和稳定，目前吵＂基数＂的因素正在逐步减少。
2.争＂增量＂。各单位各个时期基本建设的＂增量＂不尽相同，基础设施发展也不平衡。教育体制改革以后，国家的教育投入一直在不断提高，但各单位基础设施建设的缺口依然很大。由于以前一直重投入、轻绩效，这种政策导向助推各单位拼命争＂增量＂，使得基数过低、发展较快的单位一直为增量不足而努力，基数相对正常、发展较快的单位也在努力争取增加增量，基数相对较高、发展更快的单位对＂增量＂的诉求同样不减。争取预算＂增量＂几乎是各单位的共同诉求，项目资金申报时＂头戴三尺帽，不怕砍三刀＂常态化的状况很难扭转。
3.努力＂追加＂。一般来讲，预算资金一旦确定就很难再变，但也不能一概而论。基本建设的预算执行过程中，最大的变数主要在合同的变更。近年来，尽管预算控制越来越严、核算越来越精确，除了因增加辅助设施或附加配套设施建设等导致＂追加＂预算外，合同变更导致超预算也是常见的现象，而对合同变更管理的关键是签证。基本建设具有周期长、运作复杂、资金量大等特点，合同签订和履行过程中经常会出现未定事项或变更事项，这就需要合同双方通过签证进行确认或补充。基本建设所指的签证是在合同履行时，双方对设计变更、工期变化、质量要求变化、价格调整等达成一致的协议。其发生的类型主要有：一是因开工延期发生的签证;二是因工期延误发生的签证;三是因窝工、停工损失发生的签证;四是因价款调整发生的签证;五是因工程量确认发生的签证。承包人的常规做法是坚持＂低中标、勤签证、高索赔＂的策略，在基本建设过程中，任何工程没有签证几乎是不可能的，因而，进一步强化对合同变更管理特别是加强对签证的管控，是当前基本建设预算资金管理的关键所在。
（二）高校基本建设预算内资金存在风险。高校基本建设项目因学科设置的差异对项目建设有不同的需求、标准和设计规范，高校的基本建设部门根据学校校园统一规划，结合项目使用单位的学科特点、用途、使用功能的多样化需求，进行定制型的工程设计、施工和设施配备。部分高校为了多争取基建预算内资金，在项目前期准备工作不到位、可行性论证不充分的情况下，仓促上报建设项目的可行性研究报告;在项目开工准备工作尚未就绪的情况下，提前进行预算内建设资金申报、超实际支付能力上浮申报金额;为了赶超资金支付进度，部分高校匆忙进行工程采购、招投标工作，在合同条款中尽可能放宽工程款支付条件、提高工程预付款比例、提高工程支付进度款比例、缩减工程质量保证金比例等，加大了高校基本建设预算内资金的安全风险。由于工程前期设计、招标工作的仓促，建设施工过程中不断增加变更、签证工程量，导致高校和施工单位双方项目竣工结算争议较大，建设资金难以顺利支付，建设项目实际执行进度与基本建设预算内资金的下拨时间、下拨额度不相匹配。
（三）突击花钱现象严重。由于高校预算内资金下年度支持额度与各高校当年预算内资金完成情况密切挂钩，为了取得更多国家财政资金的支持，部分高校采取各种措施确保当年预算内资金额度的完成，为了花钱而花钱。
上述问题有的是客观存在、无法避免的，但也有不少是政策因素和人为因素造成的，是可以通过继续深化体制机制改革、不断探索完善绩效考核评价体系解决的。
二、完善绩效评价体系，创新资金管理模式
（一）完善绩效评价体系。基本建设预算内资金绩效评价体系主要包括以下几种：以工代赈、以拨代核的简单评价体系;传统投入型预算考核评价体系;贴息型考评体系;以奖代补型考评体系等。这些评价体系尽管因历史时期和专项要求不同，其规则、指标、要求和目标不完全相同，但考核评价办法都比较单一。目前对高校的基本建设预算内资金以传统投入型预算考核评价体系为主。这种考核评价体系，主要通过对竣工验收并交付使用或运营一段时间后的建设项目的相关资料充分梳理后，向上级主管部门申报，上级主管部门指派专业评审机构运用指定的评价方法和指标，将所建项目的实际效果与申报资料、初步设计文件、审批文件、资金使用的规范性、效益性等进行比对与分析、合规性审核、目标性预测与审验、效益效果的判定等来考核与评价。由于对高校基本建设预算资金的绩效评价起步较晚、实践和理论研究不足、指标体系规范化程度不高、评价主体缺位等因素影响，造成事后评判多、定性问题多、人为因素多，突出体现为＂重投入，轻绩效＂。完善绩效评价体系要从制度评价体系、组织评价体系、指标体系、标准体系、评价方法这五个方面入手。
1.从制度评价体系看，就是要检查建设单位和建设项目是否做到全方位、全过程都有章可循，检查制度是否健全、执行是否有力，这是对建设周期内全程合法合规性的考核与评价。
2.从组织评价体系看，大部分高校采用内设基建处室或基建办来承担本单位的基本建设任务。这种模式的最大优点就是专业水平高、信息顺畅、灵活性大、控制能力强、资金使用和质量控制把握性大。但正确运用代理制模式也是提高基本建设绩效水平的不错选择。如对那些规模较小、技术比较成熟的项目建议采用项目公司介入的模式;对那些规模不大、项目较多的工程建议采用项目部管理模式;对那些项目偏大、组织复杂的工程建议采用代建制管理模式。这样既可以减少人力投入、分散决策集中控制，又有利于落实责任、提高市场化水平和绩效管理水平。对组织体系的绩效评价，就是要检查其机构是否健全、责任主体是否明确、模式选择是否经济高效。
3.从指标体系看，当前正在使用的预算资金投入前、建造过程中和竣工后的指标体系还不够完善，人为可干扰的因素还很多，定性指标依然不少，指标间融合性、逻辑性不够强。要进一步量化绩效目标指标、方案决策指标、预算投入指标、过程管理指标、预期产出和预期效果指标，使之真正实现经济性指标、效率性指标、有效性指标的有机结合，形成评价体系内各关联指标环环相扣、互为因果的科学完善的有机整体。
4.从标准体系看，标准是绩效考核与评价的标尺，各项指标是否完成、完成的好坏全部按照原先设定的标准来评判。由于各地基本建设标准不尽相同，实行统一的绩效标准体系难度很大、也不现实。受定性标准较多、定量指标有待完善等因素影响，建立科学的绩效标准评价体系还需要各界的共同努力。高校基本建设绩效标准体系建设要从评价队伍规范化建设、逐步增加量化指标、规范打分标准、明確各指标权重、规范评价报告等方面进行深入研究和实践探索，其目标是实现一致性、公平性、规范化和准确性相统一。
5.从评价方法看，目前普遍采用的形式有委托评价和自评价两种。评价的时间一般为中期评价、后评价或一次性评价。操作上一般采用打分制。笔者建议，有条件的部门和单位对定量指标进行大数据、电子化全程或阶段性跟踪评审评价;对制度体系实行立项前或预算资金拨入前预评价;适当减少行政化干预因素，增加市场化评价因素;对组织评价体系中模式选择等重要问题可采用大数据、历史参考值和实际情况相结合的方式进行评价。
（二）创新资金管理模式。在资金管理模式上，对评审结果达标的建设项目，主管部门应当采取基本建设预算内资金归垫奖励的方式，将一定额度的预算内建设资金拨付到高校实有资金账户。由过去学校基本建设预算内资金教育行政主管部门先拨付后使用的模式，转化为对绩效评审确认通过的建设项目给予资金补偿、奖励的预算管理模式，从而实现高校基本建设预算内资金的绩效管理目标。主管部门在保证重点、确保基数的前提下，结合高校特点和实际，适当增加贴息、以奖代补比例，并逐步完善考核和绩效评价体系。鼓励那些运作规范、想干事、能干事、干成事的单位优先创新发展。
三、以建设资金为绩效管理切入点，促进高校基本建设全方位预算绩效管理
基本建设项目是高校的主要硬实力，要管好用好基本建设预算内资金，促进和加强高校基本建设全方位预算管理，就必须不断强化绩效管理。
（一）基本建设预算内资金项目绩效评审通过后，要予以适当的资金补偿，或者作为下一年度、以后项目预算的调增要素。改变当前高校基本建设预算内资金＂撒胡椒面＂的拨款方式，鼓励高校树立可持续发展的战略思维，注重校园建设的总体设计规划，避免高校为了争取财政拨款项目匆忙上马的草率行为。
（二）严把申报关、立项关。要引导高校基本建设部门重视项目建设的前期调研工作。主管部门要严把申报关、立项关，采用＂一案两审＂的办法完善严格的＂入口关＂。所谓＂一案两审＂是指主管部门、专家先对申报、立项进行评审，上级主管部门再对评审者的公正性、公平性、客观性、合规性进行再评审。帮助高校真正做到集中力量把钱用在刀刃上，鼓励高校建设出经得起时间、经得起历史考验，凸显高校实力、氛围、文化的经典之作。
（三）适当下放资金管理和使用权限。项目建设资金由学校自有资金先行支付，预算内资金后拨付，将建设资金的管理、使用权限下放给各高校。这样，可以增强高校建设资金使用的自由度与灵活度，扭转现行基本建设预算内资金下拨时间、下拨额度与工程实际执行进度不相匹配的现象。
（四）权责对等，降低风险，提高效益。上述＂先建后拨＂模式，促使各单位增强例行节约搞建设的意识，引导高校更加关注项目施工过程中的变更、签证，规范高校建设施工合同的签订与管理，改变高校基本建设工程因图纸设计不到位、合同变更频繁、签证量过大、签订的合同条款有瑕疵等原因，造成工程付款有歧义、结算时讨价还价、工程造价核算审核久争不决、依靠谈判确认审计结果的现象，促进高校基本建设事权与支出责任相匹配，切实做到＂花钱必问效，无效必问责＂，降低高校基建预算内资金财务风险，提高资金使用效益。
四、几点建议
（一）坚持政策导向。2018年《意见》出台后，财政部一直在抓紧细化具体管理办法和具体操作规程，并积极会同各地和有关部门认真抓好贯彻落实，有效地保证了《意见》各项要求落到实处、发挥实效。希望今后出台的细则，要着眼于切实扭转＂重投入轻管理、重支出轻绩效＂的局面，把有限的高校基本建设财政预算资金向重点领域、重要学科、重大课题和重要人才培养项目倾斜，充分发挥预算资金＂四两拨千金＂的效能。
（二）坚持结果导向。一般公共预算绩效管理体系中，要建立健全对高校基本建设预算内资金绩效考核和评价的相关规定，进一步完善相关制度、明确考核评价的组织体系、划清考核评价的范围和内容。对考核评价结果较好的单位，即对预算执行较好、投入产出比较高、管理规范、合法合规性全覆盖的单位，要给予政策倾斜，并给予实质性激励;对那些管理粗放、考核评价不过关的单位，要责令纠正错误，做到＂立审立改＂，并规定相应惩罚措施，真正使预算管理、绩效评价一体化运作。
（三）完善权责对等机制。下放管理自主权的目的就是要使预算执行单位履职尽责，发挥干事创业的积极性。但是，如果不明确并落实主管部门和具体预算执行单位的主体责任，制度就形同虚设，改革就会失败。主管部门和预算执行单位的主要负责人要对本部门、本单位预算管理的绩效负全责;各项目责任人要对所管项目预算管理的绩效负全责;要建立和完善对重大项目责任人绩效考核评价的终身责任追究机制。切实提高高校各级主管部门和责任主体的绩效意识和责任意识，真正构建起有权必有责、有责必担当、失职必追究的权责对等机制。
（四）抓关键环节。抓好关键环节是提升高校基本建设预算内资金绩效预算管理的有效手段。一般而言，可行性认证、申报、立项、预算批复、工程招投标、模式选择、合同变更及签证、工程造价审核、会计核算与管理、决算批复、绩效评价等都是很关键的环节。各单位情况不同，关键环节和关键点各有侧重，只有各责任主体坚持狠抓关键环节和关键点，预算执行、绩效管理才不会出现颠覆性错误。
（五）鼓励创新。经过多年来的实践探索，各地各部门对高校基本建设预算内资金绩效预算管理已经积累了丰富的经验和做法，创新成果非常丰富。如资金拨付与管理模式的创新、预算内资金绩效评价体系的探索与创新、主体责任落实方面的探索与创新、责任追究方面的探索与创新、奖励与约束机制的探索与创新、重大项目责任人绩效考核评价终身责任追究机制方面的探索与创新等都取得了丰硕的成果。但是，创新永无止境。主管部门在＂增量＂上要对勇于创新、成果效果明显、经验便于推广的单位进行政策倾斜或一次性奖励，以便激发各单位干事创业和创新的热情。
当前高等教育经费来源还比较单一，资金多元化格局尚未形成，绝大部分高校经费来源主要仍然依靠政府财政拨款。完善学校财政资源配置、加强高校基本建设预算内资金绩效预算管理、提高建设资金使用效益，是高校全面实施预算绩效管理的关键，是我国实现高校人才培养发展战略的重要保障。