审计如何把权力关进制度的笼子

　　英国历史学家阿克顿勋爵有句名言，＂权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。＂法国思想家孟德斯鸠也说过，＂任何有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。＂特别是在民主法治快速向前推进的当下，在现代政治伦理中，官员的私权让渡于公共利益已成趋势。随着改革走向深入，＂建好一条路，倒下一批人＂、＂房叔＂、＂表哥＂等现象的出现，表明我国反腐已迫切需要进入攻坚阶段。
　　1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话时强调，＂要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里＂，表明了党和政府反腐的决心和态度。党的十八大后，从省部级贪官的落马，到网络反腐的接力，反腐既有新动作，也有新成效，引发了人们的新期待。
　　1 权力与笼子的关系
　　1.1 权力是一种能力，一种资格，表现为影响力和支配力。权力是现实社会中普遍存在的一种现象，由于权力往往同暴力、腐败等社会阴暗面有说不清道不明的密切联系，权力也被很多人视为社会生活的阴暗面――权力是用于同他人斗争而进行来是两句话：权为民所赋，权为民所用。＂ 前者是权力的来源自我扩张的工具。尽管如此，只要运用得当，权力就能够成为一种积极的力量，把人类引向正义所希望的理想境地。
　　1.2 制度是一种准则，一种规程，表现为指导性和制约性。它是党政机关、社会团体、企事业单位为加强对工作的管理而制定的要求，是大家共同遵守的规范性文书。制度有指导性和约束性的特点。制度对实现工作程序的规范化，岗位责任的法规化，管理方法的科学化，起着重大作用。制度的制定必须以有关政策、法规、法令为依据。制度本身有着程序性，为人们的工作和活动提供着可供遵循的依据。
　　1.3 制度与权力相互促进，共同发展。制度的制约作用推动着权力运行上的规范性、合法性、科学性，权力的运行，会出现新的情况、新的问题、新的矛盾，又要靠制度去限制、化解、解决，这种行动的反复进行，又将权力的运行进一步引向深入，同时，随着权力的运行，对于面临的新课题又迫使制度更新、完善，促使制度建设的科学发展、与时俱进，这种权力的深入运行和制度不断更新的互动性、相促性、共同发展性，使人类社会不断得到发展，推动历史前进。
　　习近平总书记要求＂把权力关进制度的笼子里＂，体现了制衡权力与驯服权力的现代政治文明。当权力天生就有容易腐败的特性，一个最有效的办法就是让权力尽可能地从不必要存在的地方退出，也就从根本上减少了权力寻租的机会。让权力进入制度之笼，使其不得不在阳光直射下规范运行。应当指出的是，目前在我国，这些＂制度笼子＂并非一片空白，只是在体制上、程序上、落实上不够健全、不够严密、不够有力而已。
　　2 审计与＂锁住权力之笼＂的关系
　　2.1 审计是＂锁住权力之笼＂的检查与完善者。能不能关住权力，根本在于制度笼子自身是否坚实。邓小平同志曾深刻指出：＂制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。＂改革开放30多年来,各项制度一直在不断的探索和完善中，但仍然存在不少＂蚁穴＂，且随着社会的快速发展，一些制度会逐渐脱离社会现实，新的制度需求也会不断出现。及时调整、完善制度，使＂锁住权力之笼＂能够与时俱进，是实现源头反腐非常重要的措施。审计机关作为国家经济监督部门，工作的综合性强、涉及的面广，不仅对单个制度的执行情况，且对制度体系的执行情况以及执行效果有着非常直观的认识。审计机关对审计成果加以综合归纳、提炼和分析，在完善制度、加强管理、健全机制等方面提出建议，促使各级党委、政府和有关部门能及时采取措施，完善制度，堵塞漏洞。
　　2.2 审计是＂锁住权力之笼＂执行的监督者。有笼子并不一定就能关住权力，权力仍然有可能逃出笼子，能否＂把权力关进制度的笼子里＂，监督是关键。审计监督是《宪法》赋予审计机关的使命，加强对权力运行的制约和监督，＂把权力关进制度的笼子里＂，是审计机关义不容辞的法定责任。腐败的根本原因不在于没有制度，而在于制度没有得到良好的执行。审计监督是发现权力腐败的重要途径。长期的审计实践表明，凡是经济领域中的违纪违法犯罪活动，一般都能从资金往来中抓住蛛丝马迹。审计机关在审计过程中，运用独有的现代审计技术和方法，能及时发现和掌握贪污、偷税漏税、造假账、化公为私以及各种损失浪费问题的第一手资料，为遏制权力腐败提供准确的线索和信息。审计机关应充分发挥在反腐倡廉中的职能作用，强化领导干部经济责任审计、财政审计，加强投资项目审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和重点环节的审计。
　　2.3 审计是＂出逃权力之笼＂的惩戒者。对于审计中发现的违法违规问题，审计应连同纪检部门依法予以问责。要通过审计发现、审计分析、审计揭露、审计整改、审计处理、审计公开，促进健全＂有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究＂的监督机制，真正做到执法必严，违法必究。用审计问责的威慑力来使制度边界成为高压线，促进制度得到执行，从而保证权力不敢＂出笼＂。
　　3 审计如何＂把权力关进制度的笼子＂
　　3.1 优化审计项目计划的编制。应从审计项目计划开始，优选审计项目，关注宏观调控政策的落实情况，关注民生工程，关注财政资金使用的合法、效益情况及党政领导干部经济责任履行情况等。贯彻＂把握大局、突出重点＂的工作方针，将对重点领域、重点部门、重点行业、重点资金和重点环节的审计列入年度审计计划。准确调配和合理利用审计资源，加强审计监督，促进体制、机制、制度完善，规范管理，提高财政资金使用效益。
　　3.2 加大重点领域审计力度。一是深化经济责任审计，监督好＂一把手＂。在近期违法违纪案件公告中，＂董事长＂＂总经理＂＂局长＂＂行长＂＂书记＂等字眼频频出现，由此暴露出的＂一把手＂以权谋私、贪污腐败问题发人深省。＂一把手＂掌握决策权，而决策环节往往是违法违纪的关键环节，可谓重权在握。在经济责任审计中，要向权力运行的＂决策权、管理权和执行权＂延伸，重点关注领导重要经济决策情况、履职绩效情况、公务消费情况等，同时对被审计单位的业务内容、领导干部的权力使用情况进行监督。对于违法违规行为，坚决予以问责。通过审计，规范被审计单位的财政财务收支和领导干部的决策行为，强化制度约束，防止权力滥用，促进制度得到执行，保证权力不敢＂出笼＂。
　　二是加强投资项目审计。近年来，高铁、长江三峡等全国重点建设项目中，腐败案件频发，＂工程腐败＂已成腐败的重灾区，工程预算高估冒算，弄虚作假；工程管理混乱，偷工减料；违反招投标规定，从中谋利；层层截留挪用，削弱投资效益。投资审计以竣工决算审计为主，为事后审计，对预防和控制腐败发生难以起到作用。应将审计关口前移，从项目立项开始介入，做好工程建设项目全过程跟踪审计，对工程的立项、设计、招投标、建设、管理、验收等进行全程审计监督。在工程完工后，加强重点政府投资建设项目工程结算审计，为政府节约投资、减少财政支出不给腐败分子可乘之机。
　　三是突出重点单位、关键领域审计。要加强对重点领域、重点部门、重点资金和重点环节的审计，突出对社会关注的热点问题的审计，找准审计工作与惩治腐败的结合点。在审计目标的确定，审计方案的编制以及审计实施、审计处理、审计披露、审计整改等各个环节，都要坚持在把握全面的基础上，突出重点。要加强对财政财务收支数额大的部门、有财政资金分配权和行政审批权的部门、群众反映问题较多的部门和领域进行审计。要严肃查处大案要案，充分发挥审计机关在反腐败斗争中的重要作用。要把查处严重违法违纪问题和经济案件作为第一要务。对审计发现的重大疑点问题和案件线索，决不轻易放过，一定要查深查透。审计实践证明，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计对于促进反腐倡廉是行之有效的途径，也是增强审计威慑力重要手段。
　　3.3 加强审计整改力度。审计关键在整改，近年来审计虽然在完善国家治理，发挥＂免疫系统＂功能作用，促进反腐倡廉等方面卓有成效，但仍存在有令不行、有禁不止，屡审屡犯现象。对落实整改打折扣、做选择、搞变通，搞起＂上有政策、下有对策＂一套的现象时有发生。这种不正常现象很大程度上制约和困扰着审计工作的进一步开展，影响和阻碍着审计完善国家治理，充分发挥＂免疫系统＂功能作用的正常发挥，也使审计无法发挥＂将权力关进制度的笼子＂的监督作用。要改变这种状况，必须坚持揭露查处与预防促进＂两手抓，两手硬＂，坚持从宏观和全局角度，从体制机制制度层面揭示问题、分析原因、提出建议、促进整改、规范提高。建立审计整改跟踪检查、审计整改联动、审计整改工作督查和审计整改问责，从根本上解决屡审屡犯问题。同时加强审计成果运用，密切与纪检、组织等部门联系沟通协作，将审计结果与单位工作绩效考核、干部管理使用挂钩。
　　3.4 加强审计发现问题惩戒力度。经济学认为，作为理性人的官员，在预期腐败收益大于预期腐败代价的情况下，会选择腐败。一个有效的惩戒机制，必须是惩罚的力度大，发现次数多的机制，使腐败预期的惩罚远大于腐败预期的收益，形成一种＂得不偿失＂的机制。从加大惩处力度、增加威慑力出发，完善权力腐败的惩戒制度体系建设，目的要让腐败风险系数加大，腐败预期成本加大，要让腐败者谈腐色变，形成＂不敢腐＂的惩戒机制。审计监督要做到有恶必除、除恶务尽，应建立与纪检、监察、司法部门的联席会议制度，挖掘腐败线索，定期互通情报，坚持协同办案，做到有案必交，真正达到党中央提出的＂不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处＂的法治效果，形成＂不敢腐＂的惩戒机制。
　　3.5 强化权力监督，建立不能腐的防范机制。审计机关在独立行使监督权力的同时，应充分运用民主监督、法律监督和媒体监督的重要作用，解决好决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调问题，确保审计机关按照法定权限和程序独立行使监督权力，防止以言代法、以权压法、徇私枉法的现象发生。大力推进审计信息化建设，通过联网监控，建立预警机制，创建权力运行的审计评价模型和技术环境，通过对多年积累的审计计划项目、结果统计、成果利用等数据资源进行整合，将数字化技术应用到制约和监督权力运行的各个环节之中。加强审计公开，将审计监督与社会监督相结合，加大对权力腐败的监督力度，让权力在阳光下运行，形成不能腐＂的防范机制。