日照市东港区综合行政执法体制改革的探索与实践

　　党的十八大、十八届三中全会作出全面深化改革的重大部署，综合行政执法是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设法治政府的主要载体之一。2015年，日照市被确定为全省综合行政执法改革试点市，而作为驻地区的东港，强化责任意识，突出问题导向，理顺体制机制，下沉执法力量，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，为经济社会发展提供有力保障。
　　一、改革之前的东港区执法现状
　　东港区，地处黄海之滨，陆域面积885平方公里，海域面积3000平方公里，总人口62.3万，是日照市的驻地区、中心区，下辖3个街道，6个镇，1个省级高新区。改革前，全区执法单位53个，涉及价格、节能、卫生监督、城建监察、交通监察、食品药品等多个领域，由区住建、工商、商务、财政、发改、交通、水利、农业、文体、卫生、安监等多个部门执行。
　　改革前主要存在的矛盾问题：一是机构性质与执法职能之间的矛盾。按照法律法规相关规定，执法机构一般为行政机关或承担行政职能的事业单位，在机构改革中，受机构限额的限制，部分单位不能设置为政府工作部门，只能通过加挂牌子或作为政府直属事业单位，影响其执法职责职能发挥。如文化市场综合执法局，有文化执法职责，但因其机构属于事业单位，无直接执法权限，执法职能只能通过委托或其他方式执法得以实现，执法工作处境尴尬。二是多头执法、重复处罚、职能交叉矛盾突出。一方面东港区作为市驻地区，在管理区域上与市重叠，尤其在城市管理执法方面，市级执法部门作为执法主体，而东港区属地管理，市区两个执法层级，存在＂看得见的管不着，管得着的看不见＂的问题；另一方面，多部门共同执法问题突出，比如文化、文物、新闻出版、广播电视等部门都管文化市场；内贸、外贸部门都管贸易；国土、农业、林业等部门都管土地资源；水利、地矿、建设等部门都管地下水，多头执法既浪费了国家行政资源，又造成了执法尴尬。三是执法力量与执法任务相矛盾的问题。随着权利下放，许多执法任务都落到基层，但受编制限额的控制，执法人员的力量远远达不到执法任务的需求。比如区食药局是食品药品监管的最基层，涉及领域广、部门多、环节多，监管责任链长，情况复杂，特别是东港区作为市驻地区，相关餐饮企业总量达8000家，监管任务十分艰巨，监管力量与监管需求矛盾十分突出，而在各镇、街道虽然新设立了9所食药所，有4个镇达不到至少5名編制的要求，同时城区3个街道监管任务繁重，每所食药所也仅有5名编制，由于受监管任务重、监管力量不足等因素的影响，农村、城乡结合部、农村社区的食品药品监管还存在盲区。
　　二、综合行政执法体制改革工作推进情况
　　（一）积极探索创新，依法科学规范城市管理体制。一是调思路。针对城市管理基础薄弱、职能交叉、多头执法、重复处罚等问题，扎实做好全区执法机构调研工作，就执法层级、职责划分，全面征求意见，摸清了全区执法机构底子，同时主动学习借鉴滨州市滨城区＂两级政府、三级管理、四级网络＂的城市管理新体制，在市里整合教育、粮食、科技、体育基础上，东港区结合实际，进一步扩大整合范围，将城市管理、人防、旅游、科技、教育、农业、水利、粮食、农机、畜牧等与老百姓息息相关的13个部门的全部或部分执法职责一并纳入整合，以新思路、新做法开启城市管理新局面。二是转体制。2015年9月份，市里将城市管理、旅游、人防、科技执法权力全面下放，东港区结合实际，进一步理顺执法体制机制，改变过去单一执法、＂各自为政＂的模式，组建了东港区综合行政执法局，下设执法大队，在镇街道和高新区派驻执法中队，建立起＂市区合一、分级管理、以块为主＂的执法体制，既通＂上气＂，又接＂地气＂，为规范城市管理、提升执法效能创造了有利条件。三是定职能。按照＂政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验检测职能相对分开＂的原则，将环境卫生、市政公用、园林绿化的管理职责划入区住建局，综合行政执法局集中行使规划范围内的市容环境卫生、市政和城市绿化管理方面的行政处罚权以及城市环保、工商、公安交通等管理方面的部分行政处罚权，行政执法职能配置更加科学合理。
　　（二）突出工作重点，不断提升综合执法水平。一是加强队伍建设，提高执法水平。按照＂精简、统一、效能、公开＂的原则，在市里下划的71名城管执法人员、8名文化、旅游、人防执法队伍的基础上，又调剂88名编制用于全区综合行政执法队伍，将区文化市场综合执法局、旅游监察大队、水政监察大队、动物卫生监督所等机构的67名执法人员一并纳入综合执法队伍，整合后执法局在编执法人员达147人，执法协助人员101人，总人数达248人，基本达到了由＂事权分散＂到＂相对集中＂的目的；同时充分发挥镇街道、高新区执法中队的基层执法优势，将执法力量全面下沉到基层，设立高新、日照、石臼、秦楼等10个中队，在执法任务比较重的市区街道又分设18个执法分队，将执法领域细化到网格，实行网格化管理，坚持把文明执法、和谐执法、阳光执法作为综合行政执法工作的生命线，坚持疏堵结合、管理服务并重，让综合行政执法＂蹲下身＂、＂服人心＂。二是完善制度体系，强化执法保障。组建的综合行政执法局始终坚持把队伍建设作为执法工作的重中之重，自觉做到抓学习、强队伍、建制度。根据实际工作情况，重新制定了机关日常管理、综合执法业务、财务后勤装备管理等5大类37项内部管理规章制度，形成了用制度管人管事的机制。同时还分别采取集中业务学习、专题讲座、分批轮训、标准执法文书示范、典型案例分析、先进典型激励和传帮带等形式，使学习培训经常化、制度化，逐步构建起了统一规范的综合执法制度保障体系。三是创新行政管理体制，探索执法新路。强化基层执法力量，结合2016年乡镇机构改革，在各镇街道设立综合行政执法办公室，与派驻到镇街道的执法中队实行合署办公，党委副书记兼任办公室主任，配备副主任2名，其中1名副主任由执法中队中队长兼任，另配备1名副科级的副主任。镇街道执法中队实行＂条块结合、以块为主＂的管理体制，日常工作由各镇街道指挥、调度和考核，业务上接受区法制机构及授权的行政执法局指导，镇（街道）、高新区执法中队领导班子及领导干部实行双重管理体制。执法中队长由区综合行政执法局书面征求镇（街道）、高新区党（工）委意见后按规定程序任免；其他干部的任免、调动征求镇（街道）、高新区党（工）委的意见；年度考核等次和评先评优由区综合行政执法局征求镇（街道）、高新区党（工）委意见。实现了城市管理＂一支队伍管全部＂的行政执法模式。
　　（三）推进综合治理，加快城市管理法制化进程。一是管理体制 ＂科学化＂。完善出台区综合行政执法局＂三定＂规定，通过合理划分行政执法部门的职责权限，清理整顿、调整归并行政执法机构，做到职、责、权相统一，使城市管理综合执法体制更加顺畅、内设机构更加完善、工作职责更加明确、行政裁定落实更有保障。二是执法行为＂协同化＂。优化运行机制，建立联席会议制度，区政府分管领导牵头，综合行政执法局、各职能部门和各镇街道联动，实现＂一个号令管全城＂。综合行政执法局为执法主体，区综合行政执法局局长兼任公安分局副局长，集中行使行政处罚权，各相关部门密切协作，建立健全行政执法联动机制，形成执法合力。同时，把执法延伸到园区、街道和城郊乡镇，对辖区内市容环境卫生实行执法管理，形成了上下协调、城乡联动、齐抓共管的新格局。三是管理方式＂数字化＂。积极探索创新城市管理新模式，全面推行网格化、数字化、精细化管理，把＂大网络＂细化为数百个＂小网格＂，把城市管理的触角延伸到城区的大街小巷和角角落落，形成了城市管理全程监控、快速反应的运行机制。建设并运转了东港区数字化二级指挥中心平台，设置了6个坐席负责派发、反馈数字化城管案件。数字化平台建成后，先后开通了电话受理、网上投诉、群众接访等案件受理渠道，建成了电话、视频监控、网站、传真、电邮等综合信访受理平台，进一步畅通了城市管理案件的投诉举报渠道。2016年，二级平台共派遣案件28000件，处置案件25412件，处置率达到90%多，智慧化、精细化、高效化城市管理新格局正悄然形成。
　　三、综合行政执法体制改革取得的主要成效
　　综合行政执法体制改革以来，从体制上、源头上进行了改革和创新，切实解决多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等诸多问题。
　　一是理顺执法体制机制，提高基层执法效能，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，为经济社会发展提供了有力保障。一方面清理整顿全区执法机构，撤销文化市场综合行政执法局、旅游执法监察大队、水政监察大队和农业综合行政执法大队，设立综合行政机构；另一方面整合执法力量，将原城市管理执法局执法人员整体划转到新组建的综合行政机构；同时从涉改的农业局、水利局、文体新局、旅游局、畜牧局等部门（单位）采取整体或部分划转的形式到区综合行政执法局及其下属事业单位，配强综合执法人员，实现了由＂粗放执法＂向＂精细执法＂的转变。
　　二是循序渐进，强化业务执法，确保划转的业务工作顺利开展。改革以来，为确保新划转的执法业务平稳有序开展，区编办多次组织人员到区综合行政执法局进行工作情况调研，对出现的问题及时跟进指导，积极协调有关职责部门，建立协调配合机制；区综合行政执法局加强对新划转业务的业务培训，从文化、旅游、农业、农机、水政、动检六个部门划转来的人员中抽调业务骨干组成了综合业务科，负责新划转来的执法业务会商协调、执法融合以及案件办理工作，新划转来的执法业务取得较为明显的工作成效。文化市场监管方面：组织开展了文化市场暑期整治、＂扫黄打非·护苗2016＂集中专项整治行动、全区网吧规范化管理座談会、网吧夏季安全生产和集中执法大检查活动、校园周边文化环境净化等集中治理行动等，共检查各类文化经营场所137家、出版物市场经营单位100余次，查处各类违规经营单位10余家，查处9家宾馆酒店非法安装卫星地面接收设施，收缴盗版书刊9240余本、盗版音像制品50余盘，取缔不合格印刷企业1家。旅游市场秩序方面：以＂旅游富市、旅游兴区＂为主线，积极开展旅游行业专项整治，严厉打击＂黑社＂、＂野导＂违法违规行为。2016年，取缔日照安泰假期旅行社＂黑旅行社＂1家，现场检查旅游团队80余批次，收缴假导游证1个。同时，旅游纠纷（旅游投诉）处理工作不断强化，共受理市长公开电话转办通知单旅游投诉16件，办结16件，办结率为100%，退赔游客损失共计360元人民币，有力维护了我区旅游市场秩序。农业、农机、水政、动检等大农业方面：在农忙秋收季节前，安排专人组成执法工作小组，深入到各街道及乡镇执法一线，发放明白纸、一封信2300余份，与原单位站所协调会商建立联动工作机制，保障改革时期各项工作不断岗、不掉线。
　　三是强化工作措施，与全市突出问题综合整治工作相结合，圆满完成2016年争创全国文明城市系列工作。根据《2016年度创建全国文明城市突出问题集中整治工作实施方案》要求，对群众关注的占道经营、露天烧烤、户外广告、校园周边环境秩序、道路沿线环境秩序、三轮车等六个方面的问题不等不靠，持续深入整治，攻坚克难，巩固并扩大了整治成果。2016年，综合行政执法局共组织及参与的联合执法活动累计279次，出动执法队员16000余人次，清理取缔各类占道经营81300余起，清理规范各类店外经营、店外修理、店外洗车、店外悬挂9400余起，取缔露天烧烤32户，拆除各类违章广告牌匾664个，清理各类乱涂乱贴乱画小广告20900余处、拱门120余处、沿街门窗贴字13000余处，拆除乱搭乱建违章建筑342处86232平米，清理＂三大堆＂390余处，会同各部门查扣非法营运三轮车2107辆次，四轮代步车39辆次，规范车辆乱停乱放8000余起。通过整治，全区市容环境秩序进一步改观，规划建设秩序进一步好转，城市管理秩序进一步改善。
　　四是重视执法宣传，营造良好执法环境，全面提升全区执法形象。首先是通过传统媒介宣传。印发了日照市城市管理办法宣传手册1万册、城市管理宣传单2万份，组装宣传车24台，出动宣传车4000余车次，发放《日照市城市管理暂行办法》等宣传材料、明白纸6000余份，增强了市民的文明意识和参与意识。其次，通过网站和东港综合执法微信等新媒体进行宣传，传播执法正能量。通过编辑发布大众喜闻乐见的微信和新闻稿，吸引群众关注，调动多方力量参与，以润物细无声的引导态势，实现＂为人民管理城市、靠人民管好城市、让人民共享城市＂的目的。
　　四、存在的问题和不足
　　一是协调配合机制不够健全。虽然拟定了《综合行政执法联席会议制度》，界定了区直有关部门之间在行政执法工作中的相应关系及工作要求，但是在与原管理监督机构的协调配合、工作衔接、信息共享还存在不及时现象。
　　二是执法人员身份复杂。目前划转至区综合行政执法局的执法人员身份非常复杂，分别为公务员、参照公务员法管理人员、事业编人员。尤其是事业编制人员的执法证件申领的身份资格认证应当如何解决，确保他们能及时申领证件，持证上岗，正常开展日常执法工作，是迫切需要解决的问题。
　　三是划转执法事项多，执法人员的综合素质与综合执法工作要求存在较大差距。目前，全区整合的部门单位共13个，行政执法权力事项860项，其中行政处罚832项、行政强制28项，涉及200多部法律法规及部门规章，涉及了专业技术要求较高、群众较为关心、社会关注度较高的诸多事项。综合执法机构人员实行中队化管理，所有执法事项在一个中队解决，对执法队员来说，熟练掌握这么多项法律法规，取得所有的执法证件，难度很大。
　　五、意见建议
　　一是资源配置上向基层倾斜。根据政府职能转变和简政放权的要求，基层承担着越来越多的工作压力，建议在下放相关的职能职责的同时，应适当考虑机构、编制、人员方面的倾斜，不能造成区、镇级工作量上去了，而其他的配套政策却没有及时跟进。在资源配置上要按照重心下移、力量下沉的要求，下划部分行政编制到区、镇一级，切实充实执法力量，解决基层执法力量不足的问题。
　　二是建立规范的协调配合机制。按照决策与执行相对分离的原则，综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的配合机制。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。
　　三是加强综合执法机构和人员的规范化管理。行政执法人员按照或参照公务员标准进行录用和管理，加强综合执法人员的业务培训，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。此外，财政应有综合执法的专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，树立规范执法的良好形象。
　　关键词：综合行政执法体制改革 推进与成效 问题与建议