黑龙江省中等职业教育经费现状分析与对策研究
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李春鹏 高林
【摘要】文章在充分利用2011—2017年《中国教育经费统计年鉴》相关数据的基础上，采用横向和纵向比较法对黑龙江省中等职业教育经费进行了对比与分析，指出黑龙江省中等职业教育经费存在投入总量不足、经费使用比例不优化、各项生均经费投入增速不同步以及各阶段教育经费投入比例不合理等问题。建议加大对中等职业教育经费的投入力度;优化教育经费的使用比例;完善省级生均经费标准;调整各阶段教育经费的投入比例，以保证黑龙江省中等职业教育健康稳定地发展。
【关键词】中等职业教育;经费投入;现状分析;对策建议
【中图分类号】G718.3【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2018）12-0076-06
一、前言
美国教育管理专家罗森·庭格曾经说过：＂教育经费如同教育的脊椎。＂职业教育经费投入是发展职业教育事业的重要物质基础，是保障职业教育有效实施的重中之重。我国中等职业教育为经济社会发展和产业结构升级提供了大量初、中级技术人员及技术工人，对优化劳动力素质和结构起到了十分重要作用。[1]然而，中等职业教育经费投入不足严重限制了中等职业教育的发展，为此，许多学者从不同角度对我国中等职业教育经费投入问题进行了广泛而深入的探讨。
学者张万朋（2010）对我国中等职业教育经费投入与支出现状进行了分析，指出国家对中等职业教育投资比例过低，限制了中等职业教育的发展。[2]学者耿洁（2015）从政策、数据、问题三个方面对我国中等职业教育经费投入现状进行了研究，指出我国职业教育经费投入虽然持续增长，但仍不能满足事业发展需求，而且生均经费还处于较低水平，建议依法加大经费投入，并制定生均经费标准，提高经费的使用效率。[3]学者丁永刚等（2018）利用1999—2016年湖北省中等职业教育相关数据，构建了努力程度测量指标并取得测量结果，依据相关数据提出政策建议。[4]学者蔡文伯、翟柳淅（2018）利用DEA-Malmquist指数模型对2000—2014年全国31个省市的中等职业教育经费投入效率进行了分析，结果表明我国中等职业教育经费投入年均涨幅仅为1.06%，大部分地区的经费投入仍处于低位，整体局势未发生大的变动。[5]
黑龙江省政府为了振兴东北老工业基地，高度重视中等职业教育发展，先后出台了一系列加大中等职业教育经费投入的政策措施，保证全省364所中等职业学校能够源源不断地向各行各业输送所需的高素质劳动者和技能型人才，[6]但在经费的分配、使用、效率等方面仍存在许多问题亟待解决。可在CNKI上关于黑龙江省中等职业教育经费的研究却很少，学者姜月（2015）对1994—2011年黑龙江省中等职业教育的经费发展变化进行了统计，对经费投入的总体状况、内部结构、使用情况、使用效益进行了研究，剖析了黑龙江省中等职业教育经费存在的问题和产生的原因，并提出了相应的解决策略，[7]但由于相关数据比较早，一些对策已与当前的社会发展需求不相匹配。
基于此，本文依据2011—2017年《中国教育经费统计年鉴》中的相关数据，利用横向比较法对2016年全国和采样省份的各项教育经费进行比较，以此了解黑龙江省与全国和采样省份之间的差距;利用纵向比较法对2010—2016年黑龙江省中等职业教育经费变化趋势进行研究，找出黑龙江省中等职业教育经费投入与经济增长的内在规律，以便为黑龙江省中等职业教育科学适度的发展提供数据参考。[8]
采样省份分别从东部、西部和中部三个地区中各选出两个省份，再加上东北地区的其他两省，共选出广东省、江苏省、安徽省、湖南省、陕西省、广西自治区、辽宁省、吉林省八个省份作为比较样本，[9]以此对黑龙江省中等职业教育经费进行全面定量地对比分析。
二、黑龙江省中等职业教育经费现状
1.黑龙江省中等职业教育经费投入情况
中等职业教育经费投入规模决定了中等职业教育发展的水平。中等职业教育经费是由国家财政性拨款、社会团体和个人办学经费、社会捐赠、事业收入以及其他收入构成，其中国家财政性拨款是职业教育经费的主要组成部分。
2016年全国教育经费总投入为38 888.39亿元，其中国家财政性拨款为31 396.25亿元，占全国教育经费总投入的80.73%;广东省教育经费投入为3 505.81亿元，占全国教育经费总投入的9.02%，全国排名第1位，其中国家财政性拨款为2 564.32亿元，占广东省教育经费投入的73.14%;黑龙江省教育经费投入为836.37亿元，占全国教育经费总投入的2.15%，全国排名第22位，在采样省份中仅高于吉林省，其中国家财政性拨款为703.16亿元，占黑龙江省教育经费投入的84.07%。2016年全国中等职业教育经费总投入为2 222.90亿元，占全国教育经费总投入的5.72%，其中国家财政性拨款为1 948.73亿元，占全国中等职业教育经费总投入的87.67%;广东省中等职业教育经费投入为234.91亿元，占全国中等职业教育经费投入的10.57%，全国排名第1位，其中国家财政性拨款为201.58亿元，占广东省中等职业教育经费的85.81%;黑龙江省中等职业教育经费投入为43.43亿元，占全国中等职业教育经费投入的1.95%，全国排名第25位，在采样省份中排位最低，其中国家财政性拨款为39.46亿元，占黑龙江省中等职业教育经费的90.86%。
2010—2016年间黑龙江省教育经费投入总体上呈增长趋势，年均增長率为10.94%，但增速却不稳定;在2010—2012年间经费投入增加了265亿元，年均增长率为21.15%;2013年经费投入较上一年减少了30亿元，增长率为-4.04%;2014—2016年间经费投入只增加了116亿元，年均增长率为5.72%。2010—2016年间黑龙江省中等职业教育经费投入与全省教育经费投入正相关，其年均增长率为13.1%，高于全省教育经费的年均增长率，增速同样也不稳定;2010—2015年间中等职业教育经费增速经历了由快到慢再到快的大幅度波动变化，2016年增长率为-0.48%。由历年的黑龙江省教育经费和中等职业教育经费比较可知，不论两者的变化趋势如何，中等职业教育经费占全省教育经费的比重始终在5.16%的附近上下波动。
2.黑龙江省中等职业教育经费使用情况
中等职业教育经费支出是以事业性教育经费支出为主、基础建设支出为辅的使用结构;而事业性教育经费支出又分为个人部分支出和公用部分支出。2016年全国中等职业教育事业性经费支出为1 513.86亿元，个人部分支出为921.43亿元，公用部分支出为592.43亿元，两者之比为1.56∶1。采样省份中安徽省的个人部分支出为24.45亿元，比公用部分支出少2.59亿元，两者之比为0.9∶1，低于全国水平，这说明安徽省中等职业教育经费相对充足，有多余资金开展教学活动，提升中等职业教育教学质量;剩余省份的个人部分支出均高于公用部分支出，其中，湖南省和广西自治区的个人部分支出与公用部分支出的比例小于全国水平，其他省份的比例都大于全国水平，黑龙江省的比例为1.79∶1。
其中，2010—2011年间黑龙江省中等职业教育经费支出中个人部分支出的比例较大，主要用于支付教师工资和提高教师的待遇，而公用部分支出的比例较少，用于开展教学活动的公共经费较少;2012—2013年间个人部分支出由于前两年的刚性调整增幅不大，而公用部分支出增加较大，使得两者之比变小;2014—2015年间个人部分支出与公用部分支出两者之比较2012—2013年的有所增加;2016年两者之比又下降为1.79∶1，总体上个人部分支出与公用部分支出的比例呈现出上下波动、幅度逐年减小的趋势。
3.黑龙江省中等职业教育生均经费情况
生均教育经费的投入是教育发展水平的重要标志。将黑龙江省中等职业教育生均经费与全国和采样省份的指标相比较，可以判断出黑龙江省中等职业教育在全国职业教育发展中的位置。表 5为2016年采样省份中等职业教育生均经费情况。通过对表 5中的数据进行比较发现，采样省份中只有吉林省和黑龙江省的各项生均费用都高于全国水平，而江苏省和辽宁省只有个别指标超过全国水平，剩余省份的各项指标均低于全国水平;黑龙江省的各项生均费用与全国水平相比分别高出2 668.26元、3 810.03元、3 506.74元、873.77元。
对比表6中的数据可知，黑龙江省中等职业教育的各项生均经费总体上呈快速上涨趋势，2013年略有下降;通过与2010—2016年全国平均水平进行比较发现，只有2010、2011、2013和2015年的5个数据低于全国平均水平，其他数据均高于全国平均水平;2016年黑龙江省中等职业教育生均预算内教育事业费达到1.57万元，比2015年增加了17.11%，全国排名第8位;生均预算内公用经费较2015年增加41.76%了，全国排名第11位。
4.黑龙江省中等职业教育与其他阶段教育生均经费比较情况
2016年全国各阶段教育的生均经费标准分别为：小学教育为9 557.89元、初中教育为13 415.99元、普高教育为12 315.21元、中等职业教育为12 227.70元、高等教育为18 747.65元，以此为基准，采样省份各阶段教育生均经费情况如表7所示。其中，只有江苏省的各项数据均高于全国平均水平，而安徽省、湖南省、广西自治区的各项数据均低于全国平均水平，其他省份只有部分數据高于全国平均水平;就黑龙江省来说，其小学教育、初中教育和中等职业教育的生均经费分别是全国平均水平的1.47倍、1.16倍和1.29倍，在采样省份中排位比较靠前，而普高教育和高等教育的生均经费低于全国平均水平。
各阶段教育生均经费的平均水平比例为1.17∶1.28∶1.00∶1.30∶1.55，中等职业教育生均经费的平均水平处于第二位，但从各阶段教育生均经费的平均增幅排序来看，初中教育为18.48%、小学教育为16.36%、高等教育为15.28%、普高教育为14.72%、中等职业教育为14.28%，中等职业教育生均经费的平均增幅最小。
三、结论
通过上面的数据分析可知：从2010年到2016年，黑龙江省教育经费投入呈现快速增长态势，中等职业教育经费投入也在不断增长，而且中等职业教育的生均教育经费、生均预算内教育经费、生均预算内教育事业费和公用经费均高于全国平均水平，排位在全国前列。然而，我们必须正视的是，这些数据背后反映出的一些问题应引起我们的重点关注。
1.黑龙江省中等职业教育经费投入总量不高
有研究表明，世界衡量教育水平的基础线是国家财政性教育经费占国内GDP的占比为4%。2010年发达国家的平均比例已达到5.8%，北欧国家丹麦和挪威的比例则高达8.8%，经济欠发达国家也达到了4.1%左右，我国虽为世界第二大经济体，但其2016年的占比也仅仅才达到4.22%。这说明我国教育经费投入还比较低，而中等职业教育经费占全国教育经费总投入的比例较小，导致我国中等职业教育经费投入不足。
从其他省份的中等职业教育经费投入来看，东部地区（广东省、江苏省、辽宁省）是目前中国经济相对发达的地区，区域经济助推中等职业教育发展，其经费投入逐年递增，而且多数省份的经费投入量大，增长率快，占比高，明显高于西部和中部地区的数据;西部地区（陕西省、广西自治区）地处偏远，经济落后，近几年依靠西部大开发政策的支持，使西部地区的中等职业教育受到广泛关注，政府已加大对该地区教育的经费投入，增长速度较快;中部地区（安徽省、湖南省、吉林省、黑龙江省）既无地理优势，又无政策支持，经济发展水平多处于全国中下游，其经费投入不仅低于东部地区，甚至还低于西部地区。
从2010—2016年黑龙江省教育经费投入规模来看，虽然其教育经费和中等职业教育经费投入在逐年增长，但两者占全国相关经费的比例都非常小，2016年黑龙江省教育经费占全国教育经费总投入的2.15%，全国排名第22位，中等职业教育经费占全国中等职业教育经费投入的1.95%，全国排名第25位;黑龙江省教育经费和中等职业教育经费投入的增速还不稳定，两者的年均增长率分别为10.94%和13.1%，增速在平均值附近忽高忽低地变动，不利于中等职业教育持续稳定的发展。黑龙江省中等职业教育经费投入总量及其增速都不能满足中等职业教育消费需求的增加、教学质量的提升及社会物价水平上涨的需要。
2.中等职业教育经费使用比例不优化
中等职业教育的教学方式不同于其他普通教育，需要通过大量的实践与操作来提升学生的劳动技能，因此中等职业学校应将更多的经费投入到公用部分支出，用以改善教学环境和实训设备，维护修缮现有的教学仪器并引进更加先进的设备，供学生使用，以此来提升学校的教学质量。但从黑龙江省中等职业教育经费使用现状来看，个人部分支出占事业性教育经费的比例较大，其与公用部分支出的比值平均在2.56∶1，明显高于全国平均水平，而我国东部发达省份这一比值多保持在1∶1—2∶1区间范围内。黑龙江省有的中等职业学校个人部分支出甚至超过了80%，没有更多的资金用于公用部分支出。而个人部分支出主要用于教师的工资和福利支出，属于刚性支出，本来黑龙江省中等职业学校教师的平均工资在全国就处于中下游水平，距《教师法》等法规要求还有很大差距，若要减少相关经费的支出，势必会降低教师的教学积极性。因此，若想优化中等职业教育经费使用比例，就必须提高公用部分支出，应加大事业性教育经费的总体投入，实际上仍是需要增加中等职业教育经费投入的总量。
3.中等职业教育生均经费投入增速不同步
2010—2016年黑龙江省中等职业教育生均教育经费年均增长率为14.93%，生均预算内教育经费年均增长率为17.76%，生均预算内教育事业费年均增长率为17.68%，生均预算内公用经费年均增长率为39.94%。四项数据的年均增长率变化不同步，生均预算内公用经费增速最快，说明学校为了提高教学质量和改善办学条件，不得不加大经费投入力度进行招生宣传、创建＂双师型＂教师团队、引进人才、购置及更新教学仪器设备、建设实训基地等事宜，而生均教育经费的缓慢增加，间接限制了生均预算内公用经费的快速增长。只有各项生均经费同步增长且增速趋于一致，才能更好地促进黑龙江省中等职业教育的快速发展。
4.中等职业教育经费在各阶段教育经费投入中比例不合理
由教育效益理论可知，教育经济效益包括社会经济效益和个人经济效益，其中，社会经济效益是从社会整体的观点考虑接受教育所投资之成本与效益的关系，因此教育的社会经济收益更被人们所关注。按各阶段教育社会经济效益大小降序排列依次是：小学教育阶段、中学教育阶段、高等教育阶段;小学教育阶段社会经济效益最高而个人经济效益最低，高等教育阶段的经济效益与小学教育阶段的正相反。政府在对各阶段教育拨款时，应根据其社会经济效益的高低来进行合理分配，中等职业教育经费投入比例应该高于高等教育经费投入比例;中等职业教育虽与普高教育同为高中阶段教育，但在培养方式和教学方式上有所不同，需要更多的经费投入，发达国家两者的比例一般在3∶1以上，而黑龙江省两者比例最高才为1.37∶1;黑龙江省中等职业教育经费投入占全省教育经费投入的比例最小，年均比例仅为5.16%。通过上述比较与分析可知，黑龙江省中等职业教育经费投入占全省教育经费投入的比例始终在低位徘徊，与其他阶段教育相比仍有较大差距。
四、对策建议
1.继续加大黑龙江省中等职业教育经费投入
为了促进中等职业教育快速发展到底需要投入多少钱？一种思路是用中等职业教育经费绝对值来衡量中等职业教育的投入规模，即在财政预算方面大幅提升中等职业教育经费，以满足中等职业教育发展与创新的各方面需求;另一种思路是用中等职业教育经费相对值来衡量中等职业教育的投入规模，即中等职业教育经费预算增长的幅度要大于同年GDP增长的幅度及教育总经费增长的幅度，以保证中等职业教育经费财政效能的增长。2010年发达国家公共教育支出占GDP平均比例就已达到5.8%，而我国到2012年才首次达到4%以上，与发达国家平均水平相比差了1.52%。为实现教育现代化和建设人力资源强国提供经费保障，政府应逐步将财政性教育经费占国内生产总值比例提高到5%以上。
中等职业教育的经费投入政府占绝对主导地位，在黑龙江省社会经济环境欠佳、财税收入增长缓慢的情况下，要加大对职业教育的投入，从总量上来满足职业教育质量提升的资金需求，必须以政府的财政性资金投入为引导、促使举办者足额投入、职业院校积极面向市场多元化筹集资金等多举措才能实现;还应适当提高中等职业教育经费投入的比重，使中等职业教育经费在总量和比例上都能实现逐步稳定提升。为此，政府应当给予政策上的必要保障，在政策的制定和执行过程中，各级政府要及时了解并监控当地中等职业教育经费投入情况，严格掌控相关经费的投入和使用。
2.优化中等职业教育经费使用比例
调整黑龙江省中等职业教育经费使用结构，优化公共预算个人部分支出与公用部分支出的比例，优先落实中等职业教育经费投入，确保中等职业教育经费一般公共预算支出逐年只增不减，确保生均经费一般公共预算支出逐年只增不减。在财政经费投入强度保持稳定的前提下，积极扩大社会力量投入。逐步提高中等职业教育生均財政拨款水平，完善政府主体、行业、企业参与及其他社会力量辅助的依法筹集经费机制，鼓励企业举办职业教育，深化产教融合、校企合作。加大中等职业教育公用经费、教研活动、教学改革试验等方面投入力度，实现中等职业教育优质资源的均衡发展，开展职业教育实习实训，推动德技并修、工学结合的育人机制建设。
3.完善中等职业教育生均经费投入标准，使各项生均经费投入增速趋于同步
从黑龙江省中等职业教育经费现状来看，中等职业教育改革发展需求与经费投入不足之间的矛盾仍然比较突出，中等职业教育财政预算投入增速与正常性财政收入增速不同步。2015年黑龙江省财政厅、省教育厅和省人力资源与社会保障厅联合下发的《关于建立完善以改革和绩效为导向的全省公办职业院校经费保障机制的实施意见》中明确规定了公办中等职业学校生均经费标准，但在实行动态调整中只给出了专业类别调整系数，未给出地区差异系数和其他系数（如，规模系数、质量系数、办学特色系数等），使得各地市在制定本地区的生均经费标准时无章可循。为此，应完善省级生均经费标准，在此基础上各地市综合考虑当地的经济社会发展水平、职业教育发展愿景、学校专业设置特点等因素，科学合理地制定出本地区的中等职业教育生均拨款标准，这是确保中等职业教育能够获得稳定、充足经费投入的最适时和最有效的措施。在此基础上确定中等职业教育财政预算内投入比例，以形成动态增长的中等职业教育财政预算内投入机制，确保中等职业教育各项生均经费投入逐步提高且增速趋于同步。
4.适当调整各阶段教育经费投入比例
在教育经费投入总量一定的前提下，通过比较各阶段教育经费投入比例，能够看出政府在教育经费的投入和使用上是否做到科学合理与公正公平。但从上述分析来看，黑龙江省各阶段教育的经费投入处于不合理分配状态。这种不合理的财政分配状态不仅会产生新的不公平，还会对中等职业教育的健康持续发展造成阻碍。因此，黑龙江省应调整教育投入的比重，在继续保持义务教育稳步发展的同时，加大对中等职业教育经费的投入比重;在新增加的财政性教育经费中，合理分配财政性教育经费在各阶段教育中的比例，适当减少对普通高校和普通高中的投入比例，增大对中等职业教育的投入比重，以此提高中等职业教育社会经济效益，促进各阶段教育均衡、健康地发展。